《基础设施和公共服务领域PPP 条例（征求意见稿）》专题研讨会合集

这个条例的标题是“基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例”，建议将“社会资本”改为“社会力量”。这是因为，2013年国务院出台了关于政府向社会力量购买的指导意见，提出了“社会力量”这个概念，可以将企业之外的社会力量，如社会组织、社会企业等涵盖进来。因为公共服务领域更适合社会服务机构等社会组织，或者这几年兴起的社会企业来承担。这也是最近这两年国际上兴起SPPP，社会领域PPP 模式的原因。一些发达国家在很多公共服务领域，比如说养老，幼儿园教育，医疗，戒毒所、监狱都可以委托非营利组织或社会企业建设、运营。合作条例如果仅限于和社会资本合作，仅限于和企业合作，感觉有点窄了。否则，将来还要出台政府和社会组织合作条例，很麻烦。刚才刘处也说到，要给社会留更大的空间、更大的想象，建议可能的话把社会组织、社会企业等考虑进来。这可能也是未来PPP 模式主要方向之一，特别在公共服务领域。因为一些公共服务领域存在信息不对称问题，比如养老领域更适合非营利性的社会组织承担，而不是跟营利性的机构来合作，营利性机构更容易利用信息不对称牟取暴利，而非营利性机构更好些。

第二个建议是，目前的合作条例更多还是像传统的行政管理条例，对国际上出现的一些新的PPP 方式回应不是很高。人们发现政府采取购买服务等方式，有时候政府钱也花了，但是合作的质量与效果很差，达不到预期的目标，结果政府还需要承担责任。在这种情况下，有些地方开始实施新的合作模式，例如“为成功付费”模式，政府承担责任，由政府来付费，但付费的前提是只有当社会力量合作的项目达到预期成果才进行付费。当然，类似社会影响力债券的模式，社会价值投资等模式，比较复杂，也不容易操作，但是一种方向。新的合作模式，由政府跟一些企业共同发行债券，由一些企业委托社会组织运营。例如，纽约州的预防青少年重犯问题，只有当重犯率降低到一定比率，项目达到预期目标以后，政府才根据比例进行付费和表彰，这样就能够更好发挥企业和社会组织的优势，激励社会力量提供更高质量和更高效率的服务。这个条例如何回应这些新方式，可能也是需要考虑的。毕竟这部条例开宗明义指出，其目的就是保障公共利益，提高合作的质量与效率。

第三个总体感觉，既然是合作条例，合作就应该建立在双方的平等关系基础之上。但感觉这个条例，确实就像刚才余教授说到的，对公权力的控制不够，对私权保护不足，在权力和责任上有点不对等。所以这个条例怎么能够更好地对公权力进行控制，怎样更好保护社会力量方的权益和公共权益也是需要重点考虑的。比如说第三条，我也觉得第二点：“需求长期稳定”，有一点模糊，能不能把这一条删除，改为合作质量和效率相对容易测量的，如果这种合作的质量和效率不是很容易度量，那这一类项目更适合政府自己去干，或者更适合让社会力量自己干，不是很适合合作。从国内外的经验看，一定是项目质量和效率相对容易测量，绩效容易评估，才更适合采取合作的模式，政府付费或者使用者付费才更可能实现。

另外第十条，是不是能够增加一些条款，比如说在合同中写明公共服务质量与绩效的评估。这个也可能需要在合同里面写清楚，到底这个基础设施和服务质量效率怎么测量，用什么指标度量，在合同里面约定清楚，在回报机制里面包括付费的比例也能够有所约定更好。例如，英国的社会价值投资，在吸纳社会力量提供公共服务的时候，对很多项目的成本进行了测量，如果是政府自己去提供这种公共服务，大概需要多少成本，需要花多少钱，如果社会力量来进行合作，达到一个什么标准，我就能够给他一个什么样的付费的比例。例如，对青少年重犯率降到10%，那么政府会支付多大比例？如果能够降到20%，那么政府能够支付或奖励多少？如果能够在合同中约定，那么合作的模式更容易达到预期目标。英国在这方面做了大量的工作，把一些公共服务领域的成本和付费标准计算得很明晰。第十五条，感觉社会资本方权利较小，怎么能够更好保障社会力量的权利，是需要认真考虑的一个问题。目前，条例中只列明了，如果社会资本违约，政府可以终止合同，但如果政府严重违约，那么社会力量的权利在哪里？像四十五条，更多对负有责任的领导，行政上的处罚。对合约，政府违约合同怎么赔偿，也不是特别清晰。

清华大学PPP 研究中心宋文娟整理

责任编辑：邬彩霞