《基础设施和公共服务领域PPP 条例（征求意见稿）》专题研讨会合集

首先感谢于安教授邀请我参加这个会议，听了两位老师的发言很有启发，我对PPP 不是很有研究，在此我仅谈三点意见。PPP 从职责来看，是政府的职责，只不过采取的方式跟传统的制度不太一样。

一、第三条没写到位，就是什么样的项目可以采用PPP

在公共服务领域可以引入社会资本方，那么为什么引入呢？什么事情可以引入社会资本方，什么事情自己做？刚才讲的，政府提供公共服务通常是政府投资，国有企业运行，对老百姓来讲，不用收费了。但引入社会资本方投资是要收费的，与此同时，政府本身就在收税。政府部分职责可以拿出去，政府不做，叫别人来做，不过这合适不合适呢？为什么西方会提出物有所值的问题，政府运用公共资金，政府在履职过程中，有没有将职责转移给私人部门，采用PPP 模式是不是更有效率。关于为什么要跟私方合作，英国认为采用PPP 比政府做更有效率，而且经济效率是重点考虑的问题。政府将部分公共服务职责转交给私人部门，由使用者再付费，这其实导致了隐性双重收费。关于这一问题，合作条例中是不是要有所限制，这是我想谈的第一点。

二、从民商法角度谈论行政合同问题

这里存在一个很重要的看法，只要定位为行政合同，政府权力就不能得到很好的控制，只有民事合同才能够很好规范，这是很多民商法学者的观点。但对这一点我是非常不理解的，首先前提是有问题的，行政法本身是为了更好地控制行政权力，控制权力优于民法，这个前提是不成立的。在撰写条例时，应该显示出对政府涉及公共权力的行使问题进行了很好的规范。民商法指出公共利益变化时，可以解除合同，但行政法上有合法预期保护，即不是公共利益需要就能变更合同，在公共利益需要，存在合法预期要求时，要提前告知。第二，要听取意见，要跟当事人交流，必要时要听证，没有压倒一切公共利益的需要，不能变更或撤回合同。就是有公共利益的需要，允许变更，也应该尽可能采取过渡性政策，怎么样让这个合同受到的损失降低，而不是仅仅给予经济补偿就可以了。因此，关于公共权力该条例一定要写到位，民法学者能够看到，的确是政府参与到PPP 里来，政府权力是受到约束的。

三、协议纠纷怎么解决

协议纠纷解决是一个私法过程，公法活动、私法活动、公法争议和私法争议交织在一块的。

如果要定为民法性质的纠纷，在审理时会发现有的时候案件审不动，这个效果不好。现在民法的公法程度比较高。我承认现在很多问题能通过私法解决。关于PPP 合同争议，如果争议不是公法的争议，采用民事诉讼解决；如果是公法争议，民事诉讼不能解决，行政诉讼解决方式比民法更优，这样才能说服民法学者，这是一个交织的问题，不能完全都放到民事诉讼上解决，这是很重要的一点。还有一点，在行政诉讼法修改中新增了混合制，即行政诉讼附带民事诉讼。PPP 合同可能有相当一部分是这样的合同，即既有公法条款也有私法条款，用这种混合程序解决比较好。对于这种混合型的法律纠纷采用混合法律程序去解决是最好的。我觉得在解决纠纷的问题上，还是要慎重，可以根据PPP 合同产生的纠纷确定是公法还是私法。行政诉讼上有附带民事诉讼，可以采用这种混合程序来解决PPP 合同。当然，如果纠纷是纯粹民事争议，可以通过民事诉讼解决。当然这个内容还很新，行政法学界也要研究混合程序怎么衔接，我们可以慢慢摸索，但是至少要留下这样的空间。

我提这三个方面的意见，不一定正确，仅供参考。

清华大学PPP 研究中心宋文娟整理

责任编辑：邬彩霞