【点评：国家发改委第二批PPP项目典型案例之五】新疆自治区巩留县阿克加孜克水库

PPP导向标·国家发展改革委指导

专家点评一：

杨洋，国家发改委、财政部PPP入库专家。有着超过11年PPP的工作经验。现任平安证券产业基金基建投资团队执行副总经理，负责PPP项目的股权投资和债务融资及ABS项目，代表文章《如何实现PPP项目从重建设到重项目全生命周期的转变》在国家发改委组织的PPP主题征文中获一等奖。

点评：

项目引入专业社会资本，解决水库建设资金。虽然是采用可行性缺口补助模式，但本项目组合了1.5万亩特色林果业一体开发，降低了财政补助金额并使得政府出资代表能在后期运营中取得分红收益，实现共赢。组合的经营性项目与水库项目关联性较好，有着很好的推广示范意义。建议准公益类项目充分挖掘PPP项目运营期间的盈利潜力或组合经营性项目、减小对财政补贴的依赖，使政府方的投入取得较好的回报，从而进入良性循环。

此外，农牧民通过租赁草场坡地获得土地租赁收入并到项目公司务工取得薪酬，加快脱贫致富，有着较好的社会效益。绩效考核奖惩与特许经营期限延长或缩短挂钩和建设期间可以获得财政补贴都是本项目亮点。

该项目就资本金以外的资金部分不允许通过项目公司融资，而是以社会资本为主体融资，这增加了社会资本的负债，会影响社会资本参与PPP项目的积极性。

专家点评二：

熊伟，博士，同济大学公共管理系助理教授，博士毕业于香港科技大学土木与环境工程系，曾受邀去哈佛大学经济系进行访学。研究方向为政府与社会资本合作模式（PPP），城镇化与城市治理，可持续发展等。已经在本领域的国内外高水平期刊发表PPP相关论文多篇。担任国家发改委PPP专家，并致力于推广以可持续发展为导向的PPP模式。

点评：

1.运作模式

该项目是典型的资源补偿型PPP项目，通过捆绑特色经济林弥补水库项目收益不足的缺点。由于这两类项目有很好的相关性，通过打包可以提高效率，增加对社会资本的吸引力。资源补偿型PPP可以广泛的应用在农林业，矿产，旅游，以及区域开发等项目中。

2.创新评价

该项目尝试了土地流转在PPP项目中的应用，一方面解决了特色经济林的项目用地问题，另一方面提高了土地的使用效率，由此可以提高当地农牧民的收入。土地流转作为农村土地改革的重要内容，在农林业，旅游，特色小镇等PPP项目中可以创造性的加以使用。

3.改进建议

由于地处新疆，项目本身又不具有很强的盈利性，为了吸引社会资本，最终采用了竞争性磋商的采购方式。此类项目由于其特殊性与实施的紧迫性，适当放宽采购过程中对竞争性的要求，是满足PPP模式的基本原则的。但后期需要加强对该项目的审计与监督，避免出现因竞争性不充分，导致出现暴利的情形。

新疆自治区巩留县阿克加孜克水库

（国家发展改革委第二批PPP项目典型案例之五）

（一）项目概况

1、项目名称

新疆自治区巩留县阿克加孜克水库。

2、项目背景

新疆伊犁州巩留县水资源丰富，但受地形地质条件限制开发难度大，为了有效减缓当地供需水矛盾，保障巩留县社会经济健康发展，巩留县政府筹建阿克加孜克水库，但巩留县财力有限，难以承担阿克加孜克水库建设及配套资金。因此巩留县政府决定采取水土一体开发特色林果业特许经营的PPP模式，配置水库下游灌区1.5万亩土地资源开发特色林果业，取得林果产品收益，弥补水库直接供水收益的不足，增强了具有显著公益性的水库项目对社会资本投资的吸引力。

3、项目基本情况

阿克加孜克水库工程总库容535万立方米，工程等别Ⅳ等，工程规模属小（I）型。坝体、溢洪道、导流兼放空洞、灌溉放水洞等主要建筑物级别4级，次要建筑物级别5级，临时性水工建筑物级别5级。水库建成后年灌溉供水量1107万立方米，年农村人畜饮水供水量28万立方米。

配置水库下游阿克加孜克灌区1.5万亩土地资源开发特色林果业，需新建高效节水配套骨干水利工程及田间水利工程。配套骨干水利工程由引水口工程、主管道工程、减压调蓄池工程以及附属建筑物工程组成。1.5万亩经济林分年开发，每年开发0.5万亩，三年开发完成，配套田间水利工程布设滴灌系统15 个。

阿克加孜克水库总投资为21089万元，其中阿克加孜克水库总投资14077万元；配套骨干水利工程总投资4870万元；灌区1.5万亩特色林果业开发配套田间水利工程总投资2142万元。 

4、项目社会资本方及进展情况

2016年9月，巩留县政府通过竞争性磋商与3家社会资本方就项目收益率、特许经营年限等双方核心关切点展开充分磋商，最终与中港建设集团有限公司（以下简称中港集团）成交，签订PPP项目合同。政府方与中港集团共同出资组建项目公司——中港（巩留）阿克加孜克水库灌区项目管理有限公司，负责项目建设、运营和移交，通过公开招标选择施工单位——新疆成业水利水电工程有限公司。目前工程已开工建设，预计2017年内建设完成导流洞单项工程和部分大坝主体工程。

（二）项目交易结构

1、运作模式

阿克加孜克水库采取BOT（建设-运营-移交）模式。巩留县政府授权县水利局作为阿克加孜克水库PPP项目实施机构，县水利局委托县水利管理站为政府方出资代表，与中选社会资本方中港集团共同出资新设PPP项目公司。项目公司注册资本1000万元，其中政府出资200万元，占股为20%；中港集团出资800万元，占股比例为80%。

本项目特许经营期为17年（不含水库建设期2年）。在项目建设期与运营期内，项目公司负责阿克加孜克水库及其配套骨干水利工程、配套田间水利工程和下游灌区水土一体化特色经济林的建设开发、运营和维护。巩留县政府负责租赁阿克加孜克村农牧民1.5万亩土地，PPP项目公司以土地流转的方式发展特色林果业，土地租赁价款由中港集团分年支付。巩留县政府根据国家及地方相关标准对项目的建设、运营及维护进行考核，同时履行基于运营维护的绩效付费和可行性缺口补助义务，以保障中港集团的合理收益。特许经营期满后，项目公司将阿克加孜克水库、配套骨干水利工程和田间水利工程及1.5万亩特色经济林移交给政府指定接收部门——巩留县水利管理站。

2、投融资结构

本项目建设资金21089万元通过政府财政拨款和社会资本出资两部分筹措。政府方出资4000万元（自治区预算内资金2000万元，中国农发行重点建设基金2000万元，还本付息由县财政承担）；中港集团出资17089万元，其中资本金不得小于30%，其余银行贷款不大于70%。项目公司协助中港集团申请银行贷款，由中港集团提供担保物，还本付息由中港集团自行承担。

3、回报机制

阿克加孜克水库项目采用“可行性缺口补助”的回报机制，项目公司在特许经营期内的收入来源主要为特色林果业收入以及政府向项目公司支付的可行性缺口财政补助收入。通过竞争性磋商确定社会资本回报率为6%，当中港集团收益率小于6%，政府不分红；收益率大于6%，超出部分收益按双方最终股权比例分红。

4、风险分配

为使本项目最大程度地降低风险成本，采用由最佳承担者承担风险的原则。本项目进行风险分配时综合考虑风险发生概率、损失程度、风险自留成本等要素，当社会资本承担的风险成本高于项目收益时，政府将选择提高补偿或自留风险。阿克加孜克水库PPP项目实施方案风险规避体现在如下几点：一是项目建设资金融资担保的约定，确保了社会资本方出资义务，有效防止债务向政府方转移风险；二是政府承诺可行性缺口补助纳入年度政府财政预算，切实保障社会资本方利益；三是锁定运营期间成本变化。本项目并未设置运营成本调整机制，特许经营期内，无论当年实际运营成本情况，运营成本项均以投标的运营成本计；四是政府方组织开展水库下游灌区阿克加孜克村农牧民1.5万亩土地流转协议签订工作，充分尊重农牧民意愿，土地流转费用由中港集团承担，双方各负其责，确保社会平稳安定。

5、合同体系

为保障巩留县政府与中港集团在阿克加孜克水库PPP项目合作中的权利与义务，双方签署了一系列合同，具体合同结构如下图所示：

6、主要权利义务

（1）巩留县政府的主要权利：依法授予本项目相关权利；对项目公司的投资建设运营移交全过程实施监管，包括项目融资及资金到位和使用、项目建设进度和质量、运营维护、安全防范措施等；要求项目公司进行项目交付和缺陷责任期内的维护；要求项目公司依法接受审计；除发展特色经济林年供水量450万m3，其余年供水量685万m3由巩留县水利局无偿调配。发生干旱、污染、防汛等涉及公共利益、公共安全等核心权益事项，县水利局有权无条件对工程水资源进行应急调配；若存在违约情况，有权根据PPP项目合同进行违约处罚和兑取履约保函；项目公司严重违约时，有权直接介入或提前终止合作。

巩留县政府的主要义务：负责落实工程征地移民以及工程建设财政专项资金等；负责组织协调项目施工所需基本配套设施等项目施工条件；负责协调社会资本、项目公司与各相关政府部门之间的联络关系，协助项目公司进行项目未完成的审批和取得融资及建设所需证明文件等；负责组织协调水库下游灌区阿克加孜克村农牧民1.5万亩土地流转协议签订工作；审核项目公司财政补助资金申请，履行PPP合同约定的资金支付义务；在项目合作期限届满或协议提前终止时，负责评估并接受项目设施，并按PPP合同约定向项目公司支付相应款项（如有）。

（2）中港集团的主要权利：依据项目合同通过履行相关程序获得项目资产所有权和特许经营权；按照PPP合同约定的方式回收投资成本和取得投资回报；按照《中华人民共和国公司法》，相关法律、法规的规定及PPP合同约定自主开展涉及本项目投资、融资、建设、运营维护和移交等方面的经营活动。

中港集团的主要义务：建立健全质量和安全保证体系，落实质量和安全生产责任制，确保项目质量、财产和人员安全；保证建设出资足额到位，及时实施竣工验收、决算等工作，承担项目建设管理不善导致的投资超概；负责委派具有投融资和相应运营维护能力和经验的管理、技术、财务等专业人员进行项目的实施，承担相应的费用、责任和风险，购买相关保险；保证水质安全，按PPP合同约定服从政府方对工程水资源的调配；接受和配合政府部门依法对本项目的监管；特许经营期满将本项目资产无偿移交给政府。

7、监管机制

阿克加孜克水库项目构建了政府各职能部门与社会公众、项目用户及其他利益相关方共同参与的多层次全方位监管体系，如下图所示：

（三）借鉴价值

1、绿色共赢

巩留县政府通过授予项目特许经营权并配置灌区土地资源，水土一体开发特色林果业建立投资、补贴与收益的协同机制，达到经济效益、社会效益和环境效益并举的效果：一是引入社会资本，解决阿克加孜克水库建设配套资金，加快工程建设实施，为社会提供更好的水资源利用服务，水库建成后由有能力和经验的社会资本负责运营管理，实现运营管理专业化和市场化，降低政府财政压力，减轻政府运营负担；二是通过采取配置灌区土地资源促进当地特色林果业发展，满足社会投资人投资成本回收和回报；三是阿克加孜克水库下游灌区所在的阿克加孜克村属于自治区级贫困村，多年来生产方式落后，居民生活水平一直比较低，2012年被纳入扶贫开发整村推进，灌区迫切需要改变生产方式。本项目水土一体化开发特色林果业租赁阿克加孜克村农牧民草场坡地，农牧民获得土地租赁费；特色林果业开发需大量劳力，农牧民可以到项目公司务工取得薪酬，加快农牧民脱贫致富，项目建成后灌区574户、农牧民2037人受益，饮水安全得以保障，符合当前中央扶贫攻坚、精准扶贫的战略方针；四是项目建设使灌区充分灌溉，补充地下水，涵养恢复草原生态环境，防止水土流失，实现资源集约高效可持续利用。综上所述阿克加孜克水库PPP项目缓解了政府财政压力，保障了社会资本的合理收益，增加了农牧民收入，提升了项目区环境，是惠及政府、社会资本和全社会，符合当前“绿色发展”理念的多赢合作模式。

2、多样化投资回报机制

阿克加孜克水库项目具有健全的收益保障体系和较为完善的投资回报机制，主要包括水土一体开发、可行性缺口补助和收益股权分红三部分。一是水土一体化开发。采用水土一体化特色林果业模式，有效弥补了水库直接供水收益的不足，增强了具有显著公益性的水库项目对社会资本的吸引力；二是可行性缺口补助。考虑到特色经济林开发建园和幼树管护期投入大、收益低以及气候灾害风险大等因素，政府每年给予项目公司可行性缺口补助1708万元，补贴期限为10年，保障了社会资本方的合理收益和项目的顺利推进；三是收益均衡机制。当中港集团收益率小于6%，政府不分红；收益率大于6%，超出部分收益按双方最终股权比例分红。收益共享的机制既保障了社会资本的合理收益，又使得项目公司取得超额收益时政府方股东能够按照股权比例分享收益。

3、健全的绩效考核机制

阿克加孜克水库项目建立了较为健全的量化绩效考核制度。针对建设期和运营维护期两个阶段的不同特点，依据相应的国家标准与规范分别构建了指标详尽、可操作性强的两阶段绩效评价体系。在此基础上，依据不同的评价等级设置了激励相容的奖惩机制。

（1）建设期绩效评价：本项目由巩留县水利局和相关政府机构主导项目工程的前期立项、设计以及建设期监管工作，以期达到有效控制项目投资规模和工程质量的目标。项目建设期绩效考核指标见表2。

（2）运营维护期绩效评价：运营维护期绩效评价包括社会资本自评、实施机构测评和用户公众评价三个部分，多主体多层次以及公众参与的评价机制不仅保障了项目运营维护和服务质量，而且提高了管理效率。

（3）奖惩机制：本项目依据建设期和运营维护期的绩效评价结果，给出了相应的评定等级，在此基础上制定了合理的奖惩措施。阿克加孜克水库项目奖惩机制见表3。本项目虽然未对政府的可行性缺口补助与绩效挂钩，但是奖惩措施中设置了缩短经营期的条款，可以达到同样的激励效果，并且减轻了项目实施前期的绩效与资金压力。