【点评：国家发改委第二批PPP项目典型案例之四】安徽省芜湖市城南过江隧道项目

PPP导向标·国家发展改革委指导

专家点评一：

王亚玲，中国社会科学院财政学专业财政投融资领域博士（2005），青岛大学政企合作研究所所长，青岛市税务学会理事。笔名王雅龄，论文：“地方债形成中的信号博弈”经济学动态2015；“深化财税体制改革的目标和步骤”光明日报2013；“地方政府融资与土地资本化: 基于财政风险矩阵的分析”财政研究2010。

点评：

项目看点：芜湖隧道位于市区南部长江急转弯顶角，外侧是文教中心弋江区，左岸是曾经的无为二坝镇。建设中的隧道遁地穿行，不碰长江大堤，不改地表地貌。历来芜湖市依长江东岸繁荣发展，无为县在长江天堑的左岸静候机缘。终于合肥和南京的辐射效应在芜湖汇聚。2000年，芜湖长江大桥贯通；2015年，江北产业集中区20平方公里初具规模，芜湖隧道招标，中标人是善用大盾构的老铁道兵中国铁建。

模式亮点：芜湖隧道是堪为典范的PPP/BOT/特许经营案例，其方案合规、结构合意、分担合理，关键处预留了空间、画出了底线。政府承担征地拆迁成本和法定利息调整；企业承担建设运营和项目融资风险。政府出资1.25%对冲了或有负债，用补贴机制封住了行车收费上限。内源性地方财政收入最近三年的增长可以证明其合理性。企业扩展了市场，延长了产品线。点评人建议利用月票年票折让丰富定价结构，细分桥隧用户市场。何妨留一道浅门槛，维持两岸错位发展。

专家点评二：

丁玉芳，南京卓远资产管理有限公司副总经理、南京通汇融资租赁公司评审委员会委员，1996年毕业于中南财经大学，注册会计师，专业领域为投资经济、财务与金融，拥有近十八年咨询工作经验，擅长政府与企业投融资咨询、企业改制与重组、集团战略与管控咨询。

点评：虽然交通基础设施项目的市场化在我国早有实践，但本项目在以下方面仍然可圈可点：一是项目的组织运作，务实的方案吸引了四家央企与地方龙头国企的参与，着实体现了强者的角逐，最终通过激烈的有效竞争，遴选出适格社会资本，内容和程序都符合此轮PPP推广的精神实质；二是合理的风险分担机制，社会资本承担建设质量、安全、维护与运营成本、竞争性通道建设等风险，政府承担征拆、初步设计、项目审批等风险，分配框架较为合理；三是采购的竞争性指标设置，引导社会资本在现阶段竞争报价和特许期风险（及收益）控制方面做出审慎抉择，有效降低了商务报价，达到了竞争的目的；四是回购的安排，本项目是城市道路的一部分，其在区域交通规划中的定位、竞争性通道的增加、区域交通收费政策等，在PPP合作期内都有发生变化的可能性，从而会引发 “PPP婚姻”的提前终止，本项目合同锁定了因各种原因终止的交易价格预期，大大降低了未来发生提前终止情形时的谈判难度。

点评人建议政企双方尽早就本项目运营养护规范和考核细则达成一致，因为社会资本在运营方面的经验远比不上其在建设领域的优势，过江隧道项目的运维标准、尤其是安全要求极高，经营成本风险虽然约定由社会资本（项目公司）承担，但控制不好亦容易引发分歧。

安徽省芜湖市城南过江隧道项目

（国家发展改革委第二批PPP项目典型案例之四）

（一）项目概况

1.项目基本情况

芜湖城南过江隧道作为长江干线过江通道规划的重点项目，纳入《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014—2020年）》，连通芜湖市主城区与江北新城产业集中区，对解决城市交通问题，整合城市资源，起着关键作用，对贯彻国家长江经济带发展战略和安徽省委、省政府“皖江城市跨江发展”战略，具有重要意义。

本隧道项目位于芜湖市长江皖江段“大拐弯”处，西起江北新城（芜湖市鸠江区二坝镇）纬一路（滨江大道南），东至江南主城的大工山路，距离下游的长江大桥约9公里。项目全长5.81公里，隧道长度5.00公里（直径14.5米，盾构段长3.89公里），接线道路长0.81公里，双向6车道城市快速路，设计车速为80公里/小时。总工期约54个月。总投资估算45.64亿元，项目资本金占总投资25%，由项目投资人出资，其余资金采取银行贷款等外部融资方式筹集。

2.项目建设背景与进展

（1）项目建设背景  

芜湖作为安徽省第二大地级市，辖区面积近六千平方公里，其中市区建成面积165平方公里，辖区人口约四百万。芜湖地区西连合肥，东近苏杭，北眺马鞍山可望南京，南面宣城向着黄山，发源于黄山的青弋江和发源于天目山的水阳江穿城而过，与特意弯过来的长江在此汇合，半城江水半城山，“云开看树色，江静听潮声”。芜湖古称鸠兹，春秋时吴、越、楚竞相争夺江东名邑，三国时孙权在此抗击曹操。明朝浆染业发达，清朝为四大米市之首。芜湖是溯长江而上深入中国腹地的最后一个深水港，1876年辟为对外通商口岸，1912年孙中山曾经乘联鲸号游轮巡视芜湖。

历史上芜湖经济发达，不仅得益于身后的鱼米之乡，更得益于身边的黄金水道，得天独厚的交通运输便利。但是，当代经济发展相对落后，也主要体现在交通运输投资不足，尤其公路、铁路、轨道交通等现代基础设施，成为制约芜湖经济发展的瓶颈。虽然有海螺和奇瑞，但制造业总体规模仍然较小。作为本省的副中心，经济总量不及合肥的一半；作为邻省的外围边沿，勉强属于南京经济圈。

芜湖没有中字头国企，鱼米之乡不可能成为新中国重化工业基地。改革开放始于东南沿海，芜湖作为内河港没赶上早班车。江南芜湖行政上隶属江北合肥为省会的中部省份，财政不仅得不到接济而且成为税收汲取地。经济地理历史与南京和苏杭太近，人力资本和民间资本形成了向外向东不断转移的趋势。

随着合肥、南京的辐射力逐渐增强，涟漪效应使得处于中间的芜湖终于“左右逢源”。2008年，胡锦涛视察芜湖。2010年，国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，规划面积200平方公里。省市共建、以市为主。芜湖将跨越长江向江左发展，在长江臂弯里再造一个先进制造业和现代服务业主导的新芜湖。至2015年底，完成固定资产投资373亿元。区内北部20平方公里已初具规模，通过长江一桥和长江三桥与江东主城区联通，人口34万。2015年底，芜湖开通高铁。2016年，习近平视察安徽，鼓励中部崛起要勇创新路，其时已至其势已成。

图1 安徽省江北产业集中区总体规划

（2）项目进展

1）项目前期工作进展：截至2017年6月，安徽省发展和改革委员会《关于芜湖城南过江隧道项目核准的批复》（皖发改投资〔2017〕121号）已经公告，隧道项目环境评估、隧道初步设计和施工场地前期准备工作已经展开，过江隧道规划图、效果图等均已公告。

2）PPP相关工作进展：2015年5月完成社会资本的公开招标，2016年3月完成PPP相关协议的签署，目前处于项目执行阶段（施工建设期）。

本项目从委托咨询到签署特许经营合同等实施过程比较顺利，大致可分为两个阶段：第一阶段2014年11月至2015年4月为PPP项目实施方案编制和咨询阶段；第二阶段2015年5月至2016年3月为社会方投资人公开招标、协议谈判和合同签署阶段。

PPP项目实施方案编制和咨询阶段：2014年11月，报经芜湖市政府同意，芜湖市发改委正式委托中国国际工程咨询公司（以下简称“中咨公司”）承担芜湖城南过江隧道项目相关咨询工作。1982年成立的中咨公司是国务院国资委管理的中央企业，是国内规模最大的综合性工程咨询机构，其业务领域较宽，具有甲级工程咨询、工程招标、工程造价等专业资质，通过了ISO9000、ISO14000、OHSAS18000等体系认证，在世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织注册登记。芜湖市发改委会同中咨公司依据相关法律法规与政策等文件精神，完成了《芜湖城南过江隧道政府与投资人合作方案》，结合项目自身特点起草了《投资协议》和《项目特许经营协议》，并作为招标文件的附件，详细约定政府与项目法人在项目投融资、前期准备、建设期、竣工验收、运营管理、移交等各阶段的权利和义务，以及各阶段双方违约责任的认定及处理措施，争议解决机制等内容。

社会方投资人公开招标、协议谈判和合同签署阶段：2015年5月，芜湖市政府通过公开招标确定了中国铁建股份有限公司（联合体）作为社会资本的投资人；2015年9月3日，芜湖市政府与中国铁建股份有限公司（联合体）正式签署《芜湖城南过江隧道工程政府和社会资本合作项目投资协议》；2015年9月30日，正式成立PPP项目芜湖长江隧道有限责任公司（以下简称“隧道公司”，为本项目的SPV公司）；2016年3月，受芜湖市政府授权，芜湖市发改委与芜湖长江隧道有限责任公司签署《芜湖城南过江隧道工程政府和社会资本合作项目合同》。

3.社会资本方概况

本项目的社会资本方：中国铁建股份有限公司联合体（中国铁建股份有限公司及其全资子公司中国铁建投资有限公司、中铁十四局集团有限公司）。中国铁建的前身是中国人民解放军铁道兵，素有逢山凿路遇水架桥铁道兵前无困难的传统。中铁十四局建设的拱北隧道和胡麻岭隧道，其工程之艰难技术之复杂打破多项世界记录。中国铁建在隧道工程和大盾构相关技术领域处于世界领先地位，且有武汉地铁等多条长江隧道建设经验。

社会资本遴选方式：公开招标。

项目施工建设和运营主体：中铁十四局集团有限公司。

（二）运作模式

1.运作模式与交易结构 

本项目采用BOT模式，即芜湖市政府授权SPV公司（芜湖长江隧道有限责任公司）本项目特许经营权，隧道公司具体负责本项目的投融资、建设、运营、维护及移交，在特许经营期（建设期暂定4年+25年运营期）内通过车辆通行费、非通行收入（包括沿线广告、加油加气等配套设施的经营收入）和政府补贴等三种方式回收投资并获得合理投资收益。特许经营期结束后，隧道公司将本项目资产（设施、权益、文档等）无偿移交给芜湖市政府指定部门。

本项目交易结构如下图：

图3芜湖城南隧道PPP项目交易结构

2.投融资模式

芜湖城南过江隧道工程估算43.72亿元（项目总投资45.64亿元），项目资本金11.41亿元（占比25%），成立项目公司芜湖长江隧道有限责任公司。隧道公司是由中国铁建股份有限公司、中国铁建投资有限公司、芜湖市建设投资有限公司（芜湖市政府方的授权出资代表）按60%：35%：5%的比例以现金方式出资组建。资本金以外的部分由隧道公司通过贷款等融资渠道筹集，融资责任由社会资本方承担。