【点评：国家发改委第二批PPP项目典型案例之三】广东省揭阳市9座污水处理厂项目

PPP导向标·国家发展改革委指导

国家发展改革委发布了第二批43个PPP项目典型案例名单，这是继2015年公布第一批13个典型案例之后又一示范引领PPP规范发展的重要举措。从案例征集到专家评估，从意见反馈再到正式发布，第二批PPP项目典型案例推选工作一直引起社会各界关注。今天，PPP导向标率先刊发典型案例的第三篇，后附有专家精彩点评。

专家点评一：

顾天益，九十年代初在北京市政总公司参与北京市高碑店污水处理厂、巴基斯坦的卡拉巴特路桥等等项目的建设。本世纪初在上海城建集团公司参与建设了上海竹园第污水处理厂等十多个BOT项目。现在在中冶建筑研究总院上海有限公司从事投融资工作，并兼职百年信通工程咨询公司和宁波梅山专家基金公司；发改委和财政部专家库专家。

点评：

一、污水处理费根据减排效果、环境绩效、绩效考核等多因子进行综合分析，值得推广示范，在实践中注意层次分析法、德尔菲法等定性分析方法中客观性、可操作性。

二、创新采用DBFOT运作模式、多阶段竞争磋商和捆绑打包等解决矛盾基本方法，值得推广示范。在实践中中注意矛盾的复杂性、相互转化等问题，如打包，涉及不平衡报价，评标办法没有从系统上提出防范方案；PPP+EPC,职能涉及规划、咨询（设计）、投融资（社会资本方、基金、基金管理人）、建设（施工）、运营等，实施方案中联合体不超过两家是不够科学合理的。

三、对于案例中“明确注册资本金占总投30%，土地使用权以零租金形式提供项目公司”，有以下几点建议：

1.明确项目资本金30%,大部分项目资本金以股东借款形式（税收筹划考虑）；

2.市政设施的土地使用权可以以无偿划拨的形式取得；

专家点评二：

袁家楠，君合律师事务所律师、合伙人。在能源、基础设施和公用事业项目投融资、招标投标及相关的并购方面有超过20年的专业经验，尤其是在电力（核电）、交通、水务、垃圾处理等领域。多次入选《钱伯斯亚太指南》的“能源和自然资源”领域中国优秀律师以及亚太法律500强的基础设施和项目融资领域顶尖律师，是国家发改委和财政部的PPP专家。

点评：项目包括广东省揭阳市境内的9座污水处理厂及其配套管网（揭东经济开发区新区实施内容仅含污水厂），是采用设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）方式的特许经营类PPP模式的打包项目。9座厂分散在揭阳市的几个区市镇，但形散神不散，结构设计、组织、实施保持了必要的一致性，例如，作为一个整体项目统一由揭阳市人民政府牵头负责捆绑招商，并授权揭阳市住房和城乡建设局统筹采购事宜，作为采购人打包统一采购社会资本；9座厂及其配套管网有关的特许经营协议、污水处理服务协议等文本基本统一，合同条款条件基本一致；项目设施按当期、远期划分，都纳入特许经营协议界定的全部项目设施，但远期的实施是有条件的：社会资本有义务全力配合前期准备、政府采购及材料、设施共享等方面的工作，同时若仍采用PPP模式建设，项目公司享有某种程度的优先权，等等。项目的运作方式、采购方式、实施主体、磋商程序、资格要求、评审方式、合同体系均有助于保持上述一致性及发挥其效益，同时留有余地，以便实现项目最终的整体目标。

广东省揭阳市9座污水处理厂项目

（国家发展改革委第二批PPP项目典型案例之三） 

一、项目概况

广东省揭阳市9座污水处理厂项目包括揭阳市揭东经济开发区新区，揭东区玉窖镇、新亨镇、锡场镇，揭阳市区西区、空港经济区及普宁市洪阳镇、占陇镇、里湖镇9座污水处理厂及其配套管网（揭东经济开发区新区实施内容仅包括污水处理厂），拟建总规模13.5万吨/日，拟建管网总长度141.92公里，总投资约11.27亿元。揭阳市9座污水处理厂是粤东西北地区市一级确定和实施城乡垃圾收集和无害化处理设施、污水处理厂和配套管网等重点项目之一，是治理揭阳市水环境污染的重要举措。

为加强城市环保基础设施建设，解决区域水环境污染问题，揭阳市人民政府牵头负责揭阳市9座污水处理厂PPP项目捆绑招商，并授权揭阳市住房和城乡建设局统筹采购事宜，作为采购人打包统一采购社会资本，普宁市人民政府、揭东区人民政府、蓝城区及空港经济区管委会或其指定机构作为项目实施主体。确定社会资本方后，由各区（市）政府(管委会)或其指定机构与项目公司签署PPP协议，并负责后期项目执行的监督管理工作。

揭阳市住房和城乡建设局聘请广东省建筑设计研究院、中国投资咨询有限责任公司组成的团队提供技术、财务、法律及商务方面的咨询服务。通过竞争性磋商方式选择北控水务（中国）投资有限公司作为该项目投资人，按照实施方案，由其设立四家项目公司，注册地分别位于普宁市、揭东区、空港经济区及蓝城区，四家项目公司分别与普宁市人民政府、揭东区人民政府、蓝城区及空港区管理委员会签署特许经营协议，负责项目的融资、建设、运营和维护，在特许经营期限内提供污水处理服务获取污水处理服务费，并在特许经营期届满后将项目设施无偿完好移交给揭阳市人民政府或其指定机构。部分特许经营协议是由区住房和城乡规划建设局作为甲方签署的，所有特许经营协议都是由北控水务（中国）投资有限公司作为乙方签署的。

项目从 2015年4月份开始，先后经历了基础调研及现状分析、实施方案编制、项目采购等三个阶段。2015年4月，由广东省建筑设计研究院和中国投资咨询有限责任公司组成的项目团队开始进行基础调研及现状分析，确定项目实施范围和技术经济指标；2015年5月完成《实施方案》（征求意见稿）并征求各部门意见。2015年5月28日，揭阳市住建局召开《实施方案》论证会。2015年7月27日，《实施方案》获得揭阳市政府批复。2015年9月2日通过广东省政府采购中心发布资格预审公告。2015年9月24日共有11 家国内知名水务企业通过资格预审。2015年11月9日，与各投标人进行设计方案磋商。2015年12月4日与各投标人进行商务方案磋商。2015年12月22日发布项目成交公告，由北控水务（中国）投资有限公司中标本项目。

 二、运作模式

 项目运作方式。综合考虑本项目融资需求明确、有明确的绩效考核标准，但前期工作不充分，部分核心边界条件暂不确定等因素，需统一项目的前期工作阶段与后期建设运营阶段，由社会资本完成项目的立项、勘察设计、施工建设、运营及移交等工作，充分发挥社会资本技术先进和运营经验丰富等优势，促进绩效管理，实现项目全周期成本控制。故揭阳市9座污水处理厂采用设计-建设-融资-经营-移交（DBFOT）模式。

 资金筹措。北控水务（中国）投资有限公司100%出资成立四家项目公司。各项目公司的注册资本金不低于各子项目总投资的30%，揭阳市人民政府及各区政府（市政府或区管委会）均不参股项目公司。

项目实施主体。根据本项目的具体情况，相关运作主体职责分工如下：

（1）揭阳市人民政府负责牵头PPP捆绑招商，并授权揭阳市住房与城乡建设局统筹采购事宜。

（2）揭阳市住建局作为采购人，统筹负责开展项目的竞争性磋商工作，包括聘请咨询机构设计PPP实施方案、编制资格预审文件及磋商文件等，组织各区政府(市政府或区管委会)讨论确认上述方案与文件，聘请招标代理机构组织实施项目采购，协调各主体签署和履行PPP项目的协议等。

（3）普宁市人民政府、揭东区人民政府、蓝城区及空港区管委会或其指定机构作为项目实施主体，负责参与项目协议编制、项目物有所值评估、竞争性磋商等工作。确定中标社会资本后，由各区人民政府(市人民政府或区管委会)或其指定机构与项目公司签署PPP项目的协议，并负责后期项目执行的监督管理工作。

风险分配框架。按照最优风险分配、风险收益对等和风险有上限三个基本原则，本项目的核心风险可分配为：融资、建设、财务、运营、维护等商业风险主要由项目公司承担；政策、法律和最低需求风险等主要由政府承担；不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。

合同体系。揭阳市住建局与中标社会资本签署《揭阳市9座污水处理厂PPP项目投资合作框架协议》，明确整体合作原则。

主要边界条件：

（1）特许经营期限：30年（含建设期1年）。

（2）土地使用权利。各污水处理厂建设用地保留在政府或其机构名下，以零租金租赁形式提供项目公司使用，项目公司自行承担与项目土地使用、房产等有关的各项税费。

（3）前期工作衔接和费用承担。政府方已完成或正在进行的立项报批、可研编制及报批、环评编制及报批、初步设计等项目的前期工作，项目公司全部接受，并承担相应费用，包括第三方顾问机构咨询费用。

（4）政府和社会资本分工。揭东区、普宁市人民政府及空港经济区、蓝城区管委会分别负责完成对应项目有关的选址规划、土地征购、项目施工所需外电与进厂道路建设等，协助社会资本完成相关政府审批工作。社会资本负责完成项目立项报批、报批规划选址意见、规划选址评估、节能评估、建设用地规划许可、可研编制及报批、初步设计、施工图设计、审图、工程预算编制、建设工程规划许可等全部前期工作，以及项目的运营维护和设施移交。

（5）支付方式。采用环境效益付费机制，不设保底水量，根据污水处理厂月平均进水COD浓度确定进水浓度系数，对各厂进水浓度进行考核，并以此作为污水处理服务费计算依据。污水处理服务费采用“一厂一价、按日计量、按月支付、按月考核”的方式。污水处理服务费的支付以当月出水流量作为处理水量，根据月平均进水浓度确定进水浓度系数，按照污水处理服务费计算公式进行计算。管网运营维护费按月支付，计费以起始日期为准。各子项目污水处理厂的污水处理服务费和管网运营维护费均按特许经营协议约定条款，由各市、区财政部门或项目实施单位按协议支付给相应的项目公司。

（6）项目绩效评价。市住建局协调各区政府(市政府或区管委会)相关部门，建立综合服务评价体系，聘请第三方机构，对项目进行绩效评价，作为污水处理服务费计算依据。

（7）执行标准。各污水厂出水执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准及广东省地方标准《水污染物排放限值》较严值，其中揭东经济开发区新区污水处理厂除执行以上标准外，出水同时执行《城市污水再生利用-景观环境用水水质》（GB/T18921-2002）标准。最终出水执行标准以各项目环评批复为准，出水水质接受政府部门的监督。

（8）履约保障。项目将设立投资竞争保函、建设期履约保函、运营维护保函和终止后维修保证金等保障体系，以保障项目按期建设、按时投入运营，维护相关权益。

（9）价格终审。各污水处理厂与管网工程建设完工后，相应的污水处理费单价及管网运营维护费的确定最终必须以各项目经政府相关部门审核后确定的投资金额进行调整。

根据经政府职能部门审计的静态投资额，如投资低于中标人财务方案静态投资额5%或以上时，项目公司需根据投标文件中污水处理费或管网运营维护费的计算方法，固定中标人投标文件中的投资收益率和成本费用等其它数据不变，调低运营维护费标准。

如由于政府原因造成审计投资额高于中标人财务方案中的静态投资额，则项目公司可申请相应的调高污水处理服务费或管网运营维护费标准。

如由于项目公司自身原因造成审计投资额高于中标人财务方案中的静态投资额，则不对污水处理费或管网运营维护费标准进行调整。

（10）项目违约处理。项目建设及运营过程中，社会资本或项目公司未按照特许经营协议履行约定义务的，应承担相应的违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失和解除特许经营协议等。当项目公司发生严重违约情形或危及社会安全和公共利益时，政府相关部门有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

（11）监管方式。项目建设及运营过程中，各区政府(市政府或区管委会)委托第三方机构对项目进行监管，监管范围主要包括采购、融资、合同履行、运营绩效、产权移交等。

 三、借鉴价值

该项目是我国第一个不设保底水量、按环境绩效付费的完全PPP要义污水项目。项目建立了环境绩效付费机制，不设保底水量，根据污水处理厂月平均进水COD浓度，确定进水浓度系数，对各厂进水浓度进行考核，并以此作为污水处理服务费计算依据，破解污水处理厂进水浓度低的难题。污水处理服务费采用“按日计量、按月支付、按月考核”，颠覆了传统污水处理厂招商中政府为投资人提供保底水量的模式，政府只对污水处理设施所发挥的减排效果进行付费，更有利于发挥投标人技术优势，促使投标人积极进行污水配套收集管网优化设计和运营管理维护。

同时，项目建立动态绩效评价机制，聘请第三方机构，根据项目运营期的具体情况调整评价指标，对项目进行绩效评价，以此作为污水处理服务费计算依据，保证项目运营质量，促使投资人不断优化管理和技术水平。

创新采用DBFOT运作模式，充分发挥社会资本优势。传统BOT建设模式中，普通存在“政府出设计、企业搞建设”的矛盾和“管网不同步”的问题。为此，项目创新运作模式，采设计-建设-融资-经营-移交（DBFOT）模式，政府方仅对项目的建设标准、出水水质、进水水质和投资规模进行限制，在项目前期工作阶段就引入社会资本，由其完成项目的可行性研究、勘探设计、施工建设、运营及移交等工作，充分发挥社会资本技术先进和运营经验丰富等优势，实现对项目全周期成本控制。项目赋予企业更多的灵活性，统筹安排资金与工程规划，切实做到配套管网与污水处理厂同步设计、同步建设、同步投运，有效解决目前厂网分离问题，确保污水处理设施充分发挥治污能效。

小规模污水厂捆绑打包，发挥规模效应，增加项目吸引力。项目包含的9座污水处理厂，平均规模为1.5万吨/天，最小规模仅为0.5万吨/天，规模小、效益低、位置分散、抗风险能力差，缺乏吸引力。对此，项目将9个污水处理厂及其配套污水收集管网捆绑打包实行统一采购，充分发挥了规模效应，大大提高了项目对社会资本的吸引力，在项目资格预审阶段共吸引包括北控、首创、桑德、碧水源等14家国内外知名的污水处理投资运营商报名参加。

 由市统筹捆绑项目统一采购，实施机构与采购主体分离，提高工作效率。本项目中创新性地将项目实施机构与采购主体相分离，增强各相关机构的协调力度。项目的实施机构为揭东区、蓝城区、空港区和普宁市政府，而项目的采购主体则是揭阳市住建局。由项目采购主体统筹负责采购工作，协调区政府、区主管部门、咨询机构及采购代理机构配合工作，强化了项目工作的协调力度，提高了沟通效率，同时增加了政府信用水平，提升社会资本的投资信心。

该项目是我国第一个采用多阶段竞争性磋商程序采购的PPP污水处理项目。该项目创新地采用三个阶段的磋商程序，吸取投标人的技术和管理经验，逐步形成政府和投资人的共识，以达到互利共赢的目的。第一阶段邀请所有通过资格预审的供应商进行设计方案磋商，获取优质技术方案，明确项目的技术要求；第二阶段通过商务方案的磋商，明确项目的商务条件和服务要求；第三阶段通过综合评审的方式平衡技术方案和商务报价，选择合适的社会资本，保证项目建设方案的优质、经济和可实施性。

对落选投标人进行经济补偿，保障技术方案质量。鉴于本项目技术方案研制成本较高，对于通过设计方案及商务方案磋商，并参与第三阶段最终报价的供应商，采购人将对其设计方案费用给予补偿，以此提高投资人对项目的积极性，鼓励投资人投入更多人力物力进行技术方案的编制，确保项目获得优质的技术方案。项目咨询单位通过捆绑打包、创新运作模式、建立了环境绩效付费机制等创新性措施，解决了传统模式所面临的问题，使得政府付费能够充分实现环境效益，为粤东西北新一轮污水处理设施的建设乃至全国污水处理设施的建设提供了一个全新的模式。本项目在广东省以示范案例的形式得到广泛宣传，受到了政府、运营商与产业资本的一致认可。