案例分享：哈尔滨太平污水处理厂BOT项目经验介绍 哈尔滨太平污水处理厂BOT项目经验介绍

哈尔滨太平污水处理厂BOT项目是十年前龙江集团做的第一个项目。今天全国水务行业的情况，与当时的时代背景相比，可谓发生了翻天覆地的变化。总经理朴庸健先生在回顾污水处理行业发展的过程中，对该项目做了详细的经验介绍。

一、哈尔滨太平污水处理厂BOT项目的建设

对于太平污水处理厂的建设，当地政府进行了招商，这在当时是一个比较特殊的情况。因为当时全国公开性招标的BOT项目不多，就规模而言，达到32.5万吨，在当时太平污水处理厂在全国影响是比较大的，而且地处我们国家经济并不是很发达的东北地区，所以，太平污水厂BOT项目作为一个新生事物，在该地区实施产生了较大的影响力。在项目的前期运作中，大岳咨询公司参与进来，按BOT项目的要求做了大量的咨询和规划工作，为日后在政府、社会层面，顺利执行BOT项目奠定了基础。

2004年的6月，龙江集团作为中标方，正式启动项目建设。BOT项目作为一个新生事物，在我国没有任何一点儿可借鉴的经验，只能完全按书本的知识并结合和临时短期培训方式来推进BOT项目的实施。在项目的实施之前注册了公司，注册资本7500万，其他来自银行贷款。接下来是找业内的专业人士组成经营团队，从市场化的角度，建立一个股份制公司。此项目的中标价格是0.595元，这是全国污水处理行业最低的价格，因此给建设经营方带来了极大的压力。按此低价倒推，集团确定将32.5万吨的建设项目控制在三个亿左右，建设工期一年半。经过一年零两个月，项目按照计划完成。在短期内建成如此重大的项目，并顺利进入调试运行，在当时被视为一个较大的突破。

二、哈尔滨太平污水处理厂BOT项目的成功经验

龙江环保集团既是建设方，也是运营方，在建设和运营方面积累了一系列的经验，尤其体现在模式创新方面。

一是建立工程监理的全责任体系。朴总介绍，当时集团不是表面上的把监理公司作为全过程管理，而是在真正意义上，从各项指标，到管理内容，包括人员结构，专业人员的配置，工作模式和方法等，所有环节都赋予全过程管理。这个体系从建设期间，一直到目前的运营阶段，起到了关键性的作用。

二是采取精细管理法，即日进度控制。日进度控制即每天半夜12点开一个进度会，安排解决当天的进度问题，第二天结合实际进行调整。日进度控制实施以后，工程计划完成量基本可达到100%。监理公司也进行了精细化，施工设计分解到每天。日进度控制法实施起来比较困难，但依此分解了重点环节，所以在项目的建设和管理过程，能够及时解决关键的问题。

三是落实“经验法+规范法”施工的理念。在开始建设阶段，对施工的工程、方法等都建立规范，按照规范的科学方法进行，但为了完成当时的工程建设任务和造价，集团采取了一些在当时比较大胆的设想，比如一个AO池一天的混凝土用量在四千方，隔日打混凝土改为当天施工，这种环节让我们在23个小时完成了4000方，不但解决了进度问题，而且在造价和质量方面也达到了要求。

2005年8月，进入运营阶段以后，为了实现盈利过程，集团采取了车间式管理。因为污水处理厂实施单一管理，非常适合按目前的工厂化的车间式管理模式。它的对外运作就是和政府结算，并接受环保部门的监督。这种管理模式解决了内部安全稳定和高效运营问题。

四是建立会议制度，采用集体决策的方法。由于当时对污水处理厂的运行和具体指标等没有经验，所以集团内部经过反复讨论最终采用了“集体决策”的方法。主要通过四个会议解决遇到的问题：每天四个会议，周例会，月例会和安全会，依靠群策群力保证污水处理厂的正常运行。每天会议制度一直沿用到现在，目前集团所有的污水处理厂还在实施，但内容发生了很大变化，每天早会制度，八点交接班，七点技术人员和场地领导要开一个会，主要是生产技术会，把前一天发生的所有东西研究一下，并布置当天的工作。周例会，把每周发生的，下周应该做的工作进行布置。第三是月例会，目前全国的水行业都是按月例会实施，自来水公司更多用一些。第四个是安全会。对于污水处理厂来说，安全问题是个大问题，包括设施、运行等多个环节。

五是采取了预算制和计划制，制定预算和保证计划精度。开始制定预算计划时，由于没有经验，偏差最大的时候甚至达50%。后来按照设计院确定的参数来定计划，这也是当时唯一能采用的一种形式。现在则更多依靠政府、社会等第三方资源，承担这项社会职能。龙江集团几十家污水企业，现在预算计划的偏差能控制在3%—4%。同时，在那个时期，集团建立了完善的支付体系，这是与政府最重要的联系通道，也是整个污水处理厂得以顺利运转的关键。支付体系的建立也为项目在运行中接受政府、环保等机构的监管奠定了基础。

三、从太平污水处理BOT项目对行业发展提几点建议

第一，专业化发展。专业化的概念，实际上还是一个定位的问题，专业的水务运营商的概念，因为我们现在污水处理厂大部分是投资人自己运行的或者是联合运行，没有真正交付给专业的运营商。而这个行业因为关系到国计民生，对城市经营、百姓生活和社会发展起到至关重要的作用，污水处理厂需要有专业的运营商的概念。希望今后国内的污水处理市场的分割不是按投资的体系来分割，而是按运营商这个概念来解决运营问题，这样的更利于发挥现有资产效益并解决社会化服务问题。

第二，规模化发展。以黑龙江污水处理厂为例，现在看来投资人很多，但是最大规模仅五万吨，大部分是一万、两万吨。这种运营规模显然有问题，达不到规模化效益的形式，加上布局分散，根本解决不了体系问题。龙江集团现在运行的污水处理厂约十万吨，用工仅十几人，完全可以通过技术体系进行管理运作。我国大量污水处理厂的规模仅达五万吨，只有解决规模化问题才能保障安全高效的运行，以满足社会服务的需求。

第三，市场化运作。解决中国污水处理行业发展，乃至基础设施行业发展，市场化运作是一个非常好的模式。以龙江集团为例，亚行参股10%之后，不但解决了PPP运作的理念问题，我们对国际化的PPP模式有了更多的一些了解。集团具有了全省80%的节能减排能力，完成了去年全省81%的减排目标。

市场化过程实际上是一种真正意义上的政府、社会和企业联动的过程。市场化是一个最关键的课题，如果没有这样一种模式，污水处理行业再往前走还是有问题。现在虽然多种模式都有尝试，纯私人的、一股独大的以及纯政府的，但市场化模式是我们觉得是解决污水处理厂很好的模式。

第四，政策的规范化。国家对污水处理行业的行业支持力度很大，决心也很大，但是目前看来实施过程中还存在很多问题。因为污水处理行业是一个无利的行业，很受关注，调价的整个过程由政府和法制办、价格、物价局等控制，尽管没有通过社会化的调价机制，但是它是一个政府全程监管参与的环节，所以不可能取得暴利。污水处理行业是民生的一个行业，国家有政策，但是现在落实的融资、税收方面，却有很大问题。一些税收优惠的政策只是说在国务院总理的报告上提过。融资更是最大的问题，因为污水处理行业和工业项目一样，在办理贷款时要要按一般的项目进行评价，污水处理行业盈利情况显然极为不利，因此，融资很难。

第五，建立有效的调价机制。从支付体系来看，我们调查几乎全国所有的污水处理厂都存在欠费或者晚付费问题。对于污水处理这个行业，很单一利润模式，就靠这一个污水处理收取来运营和发展。如果欠污水处理费，它的经营就很困难。去年年底国务院总理李克强签发了一个排污水条例，污水处理费要列入财政预算，按月足额支付。这项政策贯彻到地方，还有一个时间和量的问题，实施起来也比较困难，现在地方财政难度也比较大。

第六，企业社会责任的合理化。污水处理企业的社会责任问题很重要，但目前解决好它的运营问题，不仅要和政府建立有效的联系机制，更要解决一个无限的社会服务问题。污水处理涉及到政府需求，社会需求，但作为企业来讲，最基本的是做好经营，社会责任的承担需合理化。基础设施等公益企业的运营商应该具有承担社会的能力和这种意识，而一个公益性的企业，污水处理的运营商要承担合理的社会责任。只有这样，企业经营才能走的更远，公私合作才能进行的更好，这也是PPP项目的最终目标。

四、放宽视野，纵观我国污水处理行业的发展

针对污水处理这样一个公益性行业，与会嘉宾将大家的视野进一步拓宽，从我国市场化改革的角度进行了综合讨论。纵观我国改革开放的进程，水务行业是我国市政公用市场化改革的重点，但起步比较晚。然而，随着市场化进程的推进，我国在城市供水、水处理等方面取得了较大的进步，同时也积累了很多宝贵经验。

第一，如何开放市场

我国水务行业市场化进程起步较晚，大概在2002年，有关部门联合发布了一个文件来推动这项工作。2004年，建设部正式出了一个特许经营的管理办法，推动水务行业的发展。我国城市的自来水供应，大胆采取了委托社会运营的模式，包括允许外资进入。目前，外资的供水服务在中国城市市场份额将近15%，社会运营总量大概占20%—25%左右。在一些村镇、乡镇，可能市场化程度会更高一些。从污水处理行业来看，我们现在新建污水处理厂60%左右采用全套设备，市场化运作比例大概接近40%。

在如何开放市场这一问题上，各级政府的认识不一样，因为大家所站的角度不同。包括安全角度、可控角度、以及社会稳定等角度，涉及到国有企业改革、人员安置，水价确定和调整，投资结构和各项费用等问题。现在我们市政公用事业主要按行政地域划置，如何把市场打开很关键。尤其针对我国有657个城市，1627个县城，20000多个镇，这样庞大复杂的局面，所以，要提前考虑有关自来水公司、供热公司、排水集团等产业的分散和集中问题。因为集中度和市场开放度也有一个相互的关系，既不能一家独大，造成客大欺店，也不能市场太分散，造成效率损失，也无法培养出一些骨干的企业。

第二，如何有效落实投融资政策

现在我们一些投资项目采取了中央和地方共同出资的模式，即国家首先拿出引导资金，再让地方出资配套来推进项目的进行。但往往国家这些投资进去以后，有些地方不愿意继续出资，更不愿意开放，甚至可能把这个投资要用到其它产业链条上，结果就是市场化的发展事与愿违。这种投资方式怎么样进行改变，或者引入社会资本怎么做一种补偿的机制，这是我们需要研究的。具体到污水处理行业，即怎么利用政府的投资作为拉动社会资本的撬杠。“十二五”期间，我们污水处理行业原则是中央投资30%左右，其余60%-70%靠地方政府和社会资本来配套，但现在这个效果是没有起到的，这需要我们在政策方面抓进去完善。

第三，如何确定合理的税价

污水处理价格，严格来讲现在要达到0.8元，但实际只要一纸文件，没有形成一项完整的制度。2013年，建设部在制定排水条例时做过统计，总体来看，现在全国平均收费率只略超过0.6元，而且收缴率不到80%。有的企业在低于0.6元的情况下还能盈利，主要国家在各项规定方面控制的不够严格。其实按照国际惯例，污水处理费向来是比自来水费高的，而我国污水处理费价格过低，造成了开展污水工作难度大的局面。污水的产业链条所包含的内容比自来水复杂的多，但现在我们完全成本倒挂，只能通过政策保证走扶贫价。比如自来水，按照1998年《供水水价管理办法》，明确按净资产利润率6%—10%的幅度定价，但实际上难以做到。因为全成本价格机制，企业完全可以自给自足，财政不做任何补贴。现实如何呢？由于水价很难到位，自来水价又是CPI的一个反映的因素，CPI又跟地方政绩密切挂钩，所以，水价的调整难度很大。水价不到位，若没有财政兜底的机制，企业难以正常运行。

在排水污水处理办法中，专门有条例把排水收费的性质确定，第一纳入财政预算管理，第二财政兜底，其实两个基本的原则为我们将来使用PPP，如特许经营或政府购买服务等，创造了条件。自从条例出台以后，国家相关部门正紧密配合，在确定标准和规则方面做充分的准备，这种机制一旦建立起来，就可以把这种准公共产品的各项费用来源加以明确，将消费者负担哪一部分，财政兜底兜到什么程度等问题有效解决。

第五，污水的后续处理问题

污水处理是一个比较特殊的行业，即污水处理完后，污泥怎么办？因为污水中约50%的污染物富集到泥里，如果只处理水，不管泥的话，这个后续的问题又甩给政府了。所以，现在我们的市场化一定系统性的，从污水的收集一直到最后污泥环节，甚至以后其它增值的部分等都要全盘考虑。其中涉及再生处理，污泥和污水都有资源化的问题。

从管理的角度，国际上通行的一些做法在我国难以实行。主要因为我国污水管网过于分散，未能大面积连通，造成一方面清汤寡水，一方面泥沙量很大，难以把一些资源化的东西提出来。现在世界银行研究中国水的投入问题，认为根据中国目前这种城市发展水平和欠账状况，每年在自来水、城市污水处理以及相关设施的建设和运营方面，至少应该投入7500亿，约占GDP的1.5%。但实际上我们全部加起来，包括社会资本、各地政府的投资，只有不到三千亿。所以，至少有50%—60%的资本投入的亏空。现在这个资本的亏空完全靠政府是不现实的。由于这一领域有市场需求，尤其现在已经建立了稳定的现金流，采用公私合营的模式是较为有利的。一方面解决政府投入的不足，保证我们城镇化、城市建设、城市基础设施良性发展，也确实保证在发展过程中的人居环境，另一方面让社会资本进入，包括社保基金等都可以更好地实现保值增值碍。

所以，通过PPP模式把目前污水等公用事业行业这些政策问题解决好，既解决了我们的需求，又使有一定投资愿望和投资能力的社会资本有合理的去处，这是可以达到“多赢”的一项举措。