英国M6收费公路项目PPP案例分析

【案例特点】该案例是英国采用PPP模式融资建设的第一条高速公路，特许经营期长达53年。案例重点介绍了在民众因不习惯收费公路而阻挠项目施工的情况下，各利益相关方经过反复协商和沟通,推动项目最终成功实施，对我国在公路领域运用PPP模式具有一定借鉴意义。 

         一、项目概述

（一）项目背景

 随着经济的发展，英国西米德兰兹郡城市圈中的M6高速公路主干道已拥挤不堪，急需修建一条支路（即M6收费公路）以缓解交通压力。由于政府部门资金不足，1991年英国政府决定通过PPP模式修建M6收费公路，交由社会资本通过设计-建设-融资-运营-维护（DBFOM）方式运作。

 M6收费公路是1992年英国政府启动《社会资本融资倡议》后的第一条通过PPP模式建设的高速公路，《社会资本融资倡议》旨在支持基础设施融资和建设。项目于1992年获得一份长达53年的DBFO特许经营合同，但由于当地民众的反对以及法律问题的阻碍，导致项目直到2000年9月才正式启动，2003年12月正式通车，特许经营期持续到2054年。

（二）项目范围

  M6收费公路是西米德兰兹郡城市圈中的一条长27英里（44公里）的六车道高速公路支路。建设总投资约17亿美元（约9亿英镑），于2003年正式开通。

 通行车辆在公路两端的收费站或沿途出口收费站付费，费用根据车辆类型和通行时段而有所差异，可采用现金、信用卡以及电子收费（ETC）等方式交付。

（三）主要利益相关方

 · 项目发起人：高速公路局。负责包括这个项目在内的西米德兰兹地区高速公路系统的建设。欧文·威廉姆斯有限公司，是项目发起方的管理机构。

 · 特许经营方：米德兰高速公路有限公司。该公司由以下两个合伙人组成：麦格理基础设施集团占股75%，意大利高速公路公司占股25%。

 协助特许经营方建设项目的主要利益相关方还包括：

 · 技术顾问：雅各布斯·百泰公司。承担技术核准、工程师认定以及借款方技术顾问等职能；

 · 建设合资：CAMBBA建设集团等，包括Carillion; Alfred McAlpine; Balfour Beatty; Amec等；

 · 收费业务：Ascom Monétel公司；

 · 融资方：东方汇理银行（主融资方）；国民威斯敏斯特银行；巴克莱银行；

 · 社会资本方顾问：德累斯顿投资银行；Ashurst Morris Crisp；Berwin Leighton；

    二、过程分析

（一）风险分担

 当地民众的反对风险。虽然政府于1991年就决定修建M6收费公路，但由于引入了用户收费的模式，使得附近居民须付费使用公路。而九十年代英国修建的道路大多采用影子收费的模式，即使用者不用为使用道路直接付费而是由政府根据道路使用情况通过由公共资金和交通项目专项资金对项目建设者进行付费。多数英国民众已经习惯了这种“免费”模式，故对向用户收费的模式持有反对意见。一些反对者甚至通过在道路规划路线挖隧道、占领建筑等方式抵制项目实施。公路附近居民的强烈反对，使得项目陷入了冗长的法律程序之中，最终导致项目推迟了8年才启动。为平息民众的反对，PPP参与方与反伯明翰北部辅道项目联盟AABNRR（Alliance Against the BNRR）达成一项停止反对活动协议，由特许经营方满足协议中反对者提出的一些条件。此外，考虑周边社区环境的敏感性，M6收费公路使用了降噪沥青，以降低高速公路对周围居民生活环境的影响。

 高速公路建设期内标准变更带来的成本风险。由于高速公路的设计和建设在特许经营合同签署8年后才开始，期间高速公路局已多次修改道路设计标准，造成了项目成本的变化。而这一变化主要由民众反对导致的项目延期造成的，与特许经营方无关，故其风险由政府代表——高速公路局来承担。

 特许经营期内的质量、计划、成本和绩效风险。根据合同约定，特许经营方将承担除设计标准变更以外的所有风险，包括计划、交付、成本、质量、收益、甚至一些法律风险。民众反对问题解决后，相关风险全部由特许经营方来承担。但这些风险都得到了有效控制，这得益于：

  — 特许经营方的技术能力和经验；

  — 特许经营方对项目的长期承诺；

  — 将技术质量审批权授予特许经营方，这使得特许经营方可以及时的进行检查和审批，并保证项目设计建设如期进行；

  — DBFO主合同下还包含一个完整的关于具体收费方式的确定模型；

  — 特许经营方和项目发起方（高速公路局）在整个项目建设期间建立并保持着强有力的合作伙伴关系。

    三、项目现状

 在该公路正式投入使用的两年以后，政府发布了这两年的年度监测报告，报告显示小汽车的通行量与预期基本相符，但是卡车通行量远低于预期水平。

  2006年5月下旬，政府批准了麦格理基础设施集团通过11亿美元的债务重组对项目进行再融资，以使项目债务在长达54年的特许经营期内与其预期现金流更好的匹配。这种做法使麦格理基础设施集团可以获得对项目投资的初期回报收益，预期将为麦格理基础设施集团带来约7亿美元的不菲收入。

 与其他由政府资助的PPP项目不同，麦格理基础设施集团不需同项目发起人--高速公路局分享再融资收益，因为，相比影子收费公路，麦格理领导的特许经营团队须承担该收费公路项目的所有风险。

 麦格理基础设施集团为了证明其会对该地区的长期发展负责，同时作为对高速公路局的回报，麦格理基础设施集团已经同意将再融资所获收益的30%用于将M54公路延长至M6收费公路以及在M6收费公路南段扩建一段立体交叉道等项目。这也将使M6收费公路更为便利。

 这是一个在PPP项目中政府发起人和社会资本方共赢的解决方法。通过这种方法，高速公路局没有增加政府的负担就获得了优先修建项目的权利，而麦格理基础设施集团则因提高了通往该地区高速公路网便利程度而增加了公路车流量，进而增加了收益，此外还获得了70%的债务重组收益，以及因对当地高速公路设施建设的贡献而树立的良好公众形象。

 由于交通流量持续增长，因此有人提议再投资65亿美元（35亿英镑）将M6收费公路向北延长50英里至曼彻斯特。但这一提议于2006年7月下旬被否定，原因包括：

· 项目所建公路用地成本过高；

· 当地民众对拟建道路收费强烈反对；

· M6收费公路初期绩效不甚理想，当地民众又对该项目强烈反对，因而项目难以吸引到社会资本方。

 由于没有社会资本愿意接手这个项目，政府决定将现有M6高速公路从6车道拓宽为8车道，与新建方案相比大幅减少了项目所需的成本和土地，也在一定程度上缓解了交通流量持续增长带来的压力。

    四、经验教训

 作为英格兰第一条向过往车辆直接收费的高速公路，M6收费公路使用PPP模式来拓宽高速公路建设的融资渠道并降低高速公路局的项目风险，相比于传统的影子收费模式，这是一次大胆的尝试。

 但是，由于英国民众已习惯影子收费模式，因此该收费公路在英国遭到了强烈反对，导致被推迟了八年。可见，对公众加强宣传教育，并获得社会理解，是PPP项目得以成功实施的关键因素之一。