案例分享：北京地铁四号线PPP项目

北京地铁4号线，全长28公里左右，车站数量24个，其中23个在地下，换乘站11个，全程运营时间48分钟，2009年9月开通，使用自动驾驶模式，做到了最小间隔时间1分43秒，是目前北京地铁运行间隔最短的地铁线。

一、 地铁4号线PPP项目的运作背景

地铁4号线采用PPP模式是为了适应当前北京市轨道交通大发展对原有地铁投资、建设、运营体制进行改革的要求。随着北京申办2008年奥运会的成功，北京市轨道交通迎来了前所未有的发展机遇。根据《北京市2004-2015轨道交通发展规划》，2004——2015年，北京市将建设约260公里长的市内轨道交通，总投资达1000亿元。巨大的投资额、高强度的建设规模、规模化的线路运营，对北京市轨道交通的发展提出了很高的要求，而传统的投资、建设、运营体制已不能适应当前的发展需要。通过采用PPP模式来明确政府对地铁的支持条件和监管手段，引入社会投资，建立市场竞争机制，缓解政府的投资压力，提高地铁建设、运营水平，就显得尤为必要。随着市场经济改革的日趋深化，相关的政策、制度条件不断完善，基础设施投资市场初步形成，特许经营运作客观条件已经基本具备。2003年10月，《北京市城市基础设施特许经营办法》正式颁布实施；2003年11月，北京市对原地铁集团进行改制，成立了北京市基础设施投资有限公司，作为市一级基础设施投融资平台，对轨道交通等基础设施项目进行市场化运作。2003年12月，北京市政府转发了市发展改革委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，明确提出了轨道交通项目可以按照政府与社会投资7：3的基础比例，吸引社会投资参与建设。2004年，北京市组织多次大型推介会，对轨道交通项目进行了重点推介，引起了海内外社会投资者的广泛关注和参与。

二、 地铁4号线PPP项目的简要过程

4号线项目运作主要经历了前期准备、《北京地铁4号线特许经营实施方案》（以下简称《实施方案》）的制定和审批、《北京地铁4号线特许经营协议》（以下简称《特许经营协议》）的竞争性谈判三个主要阶段。市发展改革委承担了《实施方案》的评审、报批工作，并在全程起到了整体组织、协调和促进作用。市交通委负责《实施方案》的制定、实施及与投资者的竞争性谈判工作。北京市基础设施投资有限公司作为的项目的操作主题，负责了有关项目前期工作及运作过程中的具体工作。（1）2004年9月形成《实施方案》，市发改委组织对方案进行了评审并上报市政府。同年11月，北京市政府批准了特许经营实施方案，4号线特许经营醒目取得实质性进展。（2）2004年11月底，北京市交通委牵头成立了4号线特许经营项目政府谈判工作组，与“港铁——首创联合体”“西门子——中铁工联合体”等社会投资者就《特许经营协议》的竞争性谈判正式开始。（3）2005年2月初，政府工作谈判工作组与优先谈判对象“港铁——首创联合体”就《特许经营协议》达成了一致意见。（4）2005年2月7日，北京市交通委代表市政府与港铁首创联合体草签了《特许经营协议》。

三、 地铁4号线PPP项目的具体模式

北京地铁4号线项目总投资约153亿元。按投资建设责任主体，将全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由已成立的北京地铁4号线投资有限责任公司（以下简称“4号线公司”）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由“港铁——首创联合体”拟组建的北京地铁4号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。引入港铁PPP的模式，建立合理的组织机构。京港地铁公司的三家股东持股比例分别是49：49：2。公司股东首先是京投，它是北京市国资委出资组建的国有独资公司，占2%的股份。另一个股东是首创，也是北京市国资委所属的特大型国有集团公司，占49%的股份。按照《中华人民共和国外资企业法》，在轨道交通领域，外方持股份额不可以超过50%，所以港铁占49%的股份。从这个结构上可以看到，4号线国有股东控股超过了50%，是51%，所以通过股权结构有效保证了社会公共安全和公共利益。这是一个很稳定的结构，有政府的监管和非常强的可控团队，同时又有实力雄厚的投资方。此外，我们可以看出北京4号线的结构很有意思，它没有设绝对的控股方，三家股东占股比例为49：49：2，没有任何一方是绝对控股方，这样可以保证同时发挥各个股东方的作用。比如京投，它在运营过程当中本身就是股东，参与董事会和公司所有的发展，三十年以后它直接顺畅地把资产接过去。首创的投入，有利于港铁这样的外资企业运作，因为港铁毕竟要派香港的管理人员到北京工作，所以需要很多本地公司的因素在里面，来帮助公司尽快的实现本土化。4号线建成后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。4号线项目的特许经营期为三十年，特许经营期结束后，特许公司将B部分项目实施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。在4号线项目中，北京市政府按照《特许协议》固定，在建设期内将监督4号线公司确保土建部分按时保质完工，并监督特许公司进行机电设备部分的建设。4号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制，在特许经营期内，市政府根据相关法律法规，本着同网同价的原则，制定并颁布4号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价。运营期内按有关运营和安全标准对特许经营公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。如果特许公司违反《特许协议》规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。同时，市政府也要履行《特许协议》规定的义务并承担责任。

四、 地铁4号线PPP项目的协调机制

地铁4号线PPP项目的利益协调机制值得借鉴，尤其是对于港铁的引入。引入港铁，除了引进了资金和PPP的理念，更重要的是引入这样一个跨国公司，实际上是把在国际上所有大陆的板块都有地铁运营经验的实体公司进入了北京4号线。港铁的理念主要有三条：一以人为本，二规范化，三精细化管理。港铁的国际化和精细化的管理水平，即使在任何一个像伦敦、斯德哥尔摩这样的大都市，也都是绝对领先的，这也保证了北京的地铁服务水平有了很大提升。

1.收入结构与风险类别京港公司的收入结构来源主要有两部分：首先是票务收入，但作为一个轨道公司，票务收入是没有办法让地铁盈利的。其次是广告资源的收入、车站零售和其他收入。跟港铁不同的地方在于京港4号线没有物业收入。

2.PPP项目的风险大概包括五个方面：一是政策法律风险。例如，出口退税政策调整、营改增、税收优惠政策调整等。作为投资企业，特别像外资企业出口退税的政策，营改增方面发生了一些损失或者说是税收优惠政策的调整，都是需要PPP公司承担的。二是建设成本控制的风险。包括价格（如原材料或人工价格上涨）、利率（如利率变动）、汇率（如汇率变动）、工期（如工期延误）等。实际上，在4号线建设期间，原材料、人力成本上升很多。港币在过去一年跟人民币之间的比值差不多降低了20%，这些都是风险，也可能是收益，总之是未知的。三是运营成本的风险。地铁实际运营情况与预期总会出现一定的差距，有的时候成本超预期，就会造成运营过程中的风险。四是客流风险。这是最重要的风险。客流风险有的时候低于预期。因为我们在做项目预期的时候，要对客流做预估和计算，这部分有可能是没有办法确认的。五是不可抗力的风险。包括地震、自然灾害、战争等。这些风险要求设立相应的风险和收益平衡机制。政府是不能有风险的，但是也不能让企业面临大的风险，同时，谁也不应该获取暴利。实际上，轨道交通从事的行业是非常长期、利润很薄的领域，这是跟其他的领域不一样的特性。

3.风险分担机制。（1）票价调整机制。北京地铁的票价实行政府统一定价机制。由于地铁运营成本随着CPI、工资、电价等因素的变化而变化，因此，《特许经营协议》中约定了开通年的初始票价，同时也约定了根据上述三项影响因素进行周期性调整的测算票价（根据香港客流预测机构MVA公司的测算）。若实际票价低于测算票价，政府就其差额向PPP公司进行补偿；反之，若实际票价高于测算票价，PPP公司与政府分成。目前，北京地铁票价是2元。地铁运行的成本里面，电价和工资占了很大的比例。《特许经营协议》当中约定的开通年初始票价，是根据香港的一家公司客流预测的机构——MVA公司测算出来的，香港同样有票价调价机制。比如，在2008年做项目的初期，没有人有这样的慧眼能够看到将来5年、10年以后票价是什么样的情况，客流是什么样的情况。所以任何一个好的商业发展，其实要根据实际情况做相应的调整，调整到大家都满意为止，这就是PPP伙伴关系的意义，你不满意了跟我说，我不满意了跟你说，大家商量着办，这其实是PPP的核心。预估的票价今后会遇到什么情况：有可能估低了，也就是说客流一下子很高，这个时候该怎么办，我跟政府分收益，我把高出来这一部分返还给政府；与此同时，如果客流比预期的要低很多，当低到一定程度的时候，我有可能跟政府说，对不起，我支撑不下去了，我们得坐下来重新商量一下。所以，还是回到我们刚才说的伙伴制的理念，大家要互相尊重，否则的话这个PPP模式运行不下去。（2）客流风险分担机制。北京4号线首先确立了政府与企业共同培育客流、共担风险、共享收益的原则，然后聘请专业机构做出客流预测，若实际客流连续三年低于预测客流一定比例，政府向PPP公司进行补偿；反之，若实际客流超出预测客流，PPP公司有责任把所获得的利润跟政府分享；反过来，假如客流量低于预期，我们双方要想办法找到解决方案，这就是双向的约束。（3）PPP项目的监管机制。谈到了政策，谈到了资金链，谈到了运作链，还有一个层面非常重要，就是使得PPP能够走下去的项目监管。项目的监管机制，直接监管4号线的投资建设运营，这其中的问题主要是以下几个方面：一个是交通委，它对4号线运营的安全性、准点率进行监管。二是财政局，它监督4号线运营的经济效益情况，以便给予财政补贴。三是京投公司，它既代表政府参与4号线的投融资，是特许经营公司京港公司的股东，同时又代表政府对4号线运营的情况进行监管。项目本身的监管内容约定了政府、京港公司双方的权利义务，签署的主体是北京市交通委，PPP公司跟交通委之间形成这个协议。主协议后面有若干个附件，比如说公司的章程，它来约定董事会经营机构组成，以及合同期限、保险，等等。比如说附件9是重大变更，该文件规定了设备系统和土建及装修工程重大变更的确定原则。附件10是客流预测，这个文件明确的约定在特许经营期限内，每年预测客流情况到底是怎么样，客流量高了怎么办，都规定的非常详细。像税收优惠政策，我们怎么处理，怎么来争取税收优惠政策。其实这些都是在主合同后面的附加合同。北京4号线的情况，可能各位专家都知道，实际上它的投、建、管三方都是分开的，有的城市不是这样的，它有可能是一块。当时实施这个项目的时候，A部分的车辆段由于拆迁等方面的因素延误了14个月，导致后期的工作由很多的延误，为了保证4号线的通车和运行，在市政府领导的支持和PPP公司努力下，4号线最终在2009年9月28号正式通车试运行，完善的协调机制发挥了重要作用。

五、 地铁4号线PPP项目的后期评估

2011年9月，北京市发改委对4号线有一个后评估报告，认为4号线在五个方面有了明显的经济效益。

一是初始投资部分的节省，如果不引入PPP模式，初始投资阶段有可能要超预算的。

二是引入了PPP公司的开通准备费，这块也是不小的数目，是由PPP公司来承担。

三是维护和更新的费用，因为在三十年的运行期中，难免会有车辆的更显和设备更新的费用，这些都要由PPP公司独立承担。

四是政府财务费用的节省，如果在传统模式下，政府可能要承担还本付息的金额约为300亿，在PPP的模式下，政府只承担120多亿元，也就是说节省了差不多170多亿元。

五是政府的财政收入增加，如果一个公司运行健康的话，它的财政收入是非常可观的。同时他向政府租A部分的资产，所以政府在A部分的租金方面也是有收入的。

综合上述因素，大家可以看到在4号线目前的模式下，政府的财政支出总额大概是500多亿元，如果是传统模式其实应该花600多亿元，即采用PPP模式减少财政支出大概是100多亿元，实际上为政府省了不少钱。同时考虑资金的成本和时间，PPP融资模式的优势还是很明显的。4号线B部分项目的业绩尤其显著，全部投资内部收益率和资本金额你不收益率等指标，都达到并略超出特许经营谈判阶段投资方的预期。京港公司具有长期运营的财务能力和可持续经营潜力，在特许经营期内，能按期偿还贷款，有利于保证4号线项目的长期稳定运营。另外，预测的资本金财务内部收益率水平也算基本适中，未出现因政府补贴而致投资人获取超额利润或暴利的现象，同时体现在政府在平衡公共利益和保护私人利益方面，北京在这方面可以说做的非常优秀，4号线就是一个优秀的模板，在保护公告利益的前提下，同时让投资方的利益也得到了，这是难能可贵的事情。4号线B部分项目的业绩尤其显著，全部投资内部收益率和资本金内部收益率等指标，都达到并略超出特许经营谈判阶段投资方的预期。京港公司具有长期运营的财务能力和可持续经营潜力，在特许经营内，能按期偿还贷款，有利于保证4号线项目的长期稳定运营。另外，预测的资本金财务内部收益率水平也算基本适中，未出现因政府补贴而致投资人获取超额利润或暴利的现象，同时体现在政府在平衡公共利益和保护私人利益方面，北京在这方面可以说做的非常优秀，4号线就是一个很优秀的模板，在保护公告利益的前提下，同时让投资方的利益也得到了，这是难能可贵的事情。项目收益水平高于预期的主要原因，首先是客流量预测比原来有明显的提高，主要是因为4号线上马以后，北京相继有其他的地铁开通，所以客流量越来越大。其次是项目投资的管理做的非常到位，没有出现超概算或者是工期延误，同时工程的效率也做的非常好。在建设期实施了全面、精细的财务管理手段，比如说在融资方面和偿还贷款的压力方面，我们都是专业的团队。2014，4号线的非票务收入与北京地铁运营公司所经营的所有线路的非票务收入基本持平。其实在运作融合过程当中有很多学习的内容。像港铁这样的公司，知道伦敦产生什么样的问题，可以预先拿到一些经验，用到全国其他成事实地铁发展过程当中，我们可以不用再重复别人的错误。

六、 地铁4号线特许经营项目的经验体会

轨道交通等基础设施项目投资大、回收期长、公益性强，市场化工作比较复杂。北京地铁4号线PPP项目取得了成功，其中很多经验和体会值得总结。

第一、PPP项目的成功运作需要更加清晰、完善的法律、法规予以保证。基础设施市场化的进程，也是政府职能转化的过程，一方面，需要政府不断加强、完善监管手段，维护项目的公共利益，另一方面，要尽量为基础设施领域的市场化创造必要的条件。目前国家和北京市已经出台了一些法律法规，使特许经营项目的运作具备了基本的法律依据，但在完备性和可操作性上还需进一步加强。例如，《特许协议》究竟适用于民事合同和还是行政合同，则投资者与政府为平等主体；而从项目的公益性、特许经营角度看，更适用于行政合同，则政府作为特许权授予方具有主动地位。协议性质的不同直接导致项目融资结构中政府与投资者权利、义务关系的不同，决定项目运作的一些关键性问题。

第二、投资者市场尚需进一步发展培育。培育产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的投资市场，是实现PPP项目运作的基础。而目前轨道交通等基础设施投资市场还不成熟，尚且无法通过充分有效的竞争实现更大的社会效益。主要原因是基础设施行业基本上是由国有大企业垄断投资、建设、运营，由于出资人权利不到位，及政企不分等体制性因素制约，无法真正有效地参与到PPP项目运作中来；民营企业目前要大规模参与轨道交通建设，在资金实力、管理水平等方面还有待于进一步发展完善；而外资企业在资金、技术、管理方面虽有着较大优势，但因政策、文化、理念等因素影响，其进入成本还较高。因此，实现轨道交通项目的市场化运作，还必须加快国有企业改革，加快民营企业的发展壮大，不断改善外商投资环境，才能促进我国基础设施领域市场化的进程。

第三、投融资的中介服务体系有待进一步发展完善。轨道交通等基础设施的投融资是一项极其复杂的系统工程，需要综合运用金融、财务和法律等方面的知识，要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、客流调查顾问、法律顾问等专业化中介机构的协作下才能完成。而目前，我们的中介服务体系尚未有效形成。因此，要加快投融资中介服务体系建设，提高其整体素质和服务水平，为基础设施的市场化运作提供有力的操作技术上的保证。

第四、前期工作需要进一步加强。项目的前期工作扎实与否，将对轨道交通市场化运作产生重要影响。当前，轨道交通建设项目中还存在一定程度的边设计、边施工、边引资现象，项目规划相对滞后。为了赶工期，没有时间或条件确定最佳投资者，造成项目职能以来更多的政府力量去完成。此外，规划设计方案的稳定程度、详细程度对项目市场化运作的影响极大，如设计方案不稳定，就可能导致一系列问题的出现，项目投资可能因此大幅增加，项目建设将出现难以解决的困难。因此，要成功实施特许经营项目，从项目的提出、规划、可行性研究到投资者确定、开工建设等各个环节都要保持一致性和前瞻性，充分做好各方面的前期工作。4号线还获得一个经验，最好能够让PPP公司尽早介入，越早介入建设期越好。为什么呢？因为太晚介入，有些理念没有办法实施。比如说我们有些城市建、投、管是分开的，在这种情况下，有的运营公司根本不了解你在建设过程当中的理念，或者说它的理念跟你完全不一样。因此，我们做项目的时候，如果PPP公司介入太晚，有些地方就无法改变，有的时候想改变一个人行通道都很难，这也是我们总结出来需要反思的经验。北京4号线PPP项目的运作成功，进一步坚定了我们在轨道交通建设和运营领域继续深化投融资体制改革的信心。按照北京市轨道交通建设规划，未来几年北京轨道佳通领域的建设发展将进入高潮，投资前景非常广阔。我们将继续支持社会投资者参与建设与运营，促进我市轨道交通的发展。在此，我们也欢迎国内外投资者积极介入，加强交流与合作，在北京市基础设施的发展中实现双赢。