【点评：国家发改委第二批PPP项目典型案例之二】 江苏省淮安市智慧城市项目

PPP导向标·国家发展改革委指导

国家发展改革委发布了第二批43个PPP项目典型案例名单，这是继2015年公布第一批13个典型案例之后又一示范引领PPP规范发展的重要举措。从案例征集到专家评估，从意见反馈再到正式发布，第二批PPP项目典型案例推选工作一直引起社会各界关注。今天，PPP导向标率先刊发典型案例的第二篇，后附有专家精彩点评。

专家点评一：

吴中兵，1976年生，华夏幸福基业股份有限公司执行总裁兼财务总监，国家发改委PPP专家库成员，为中央财经大学经济学学士、管理学硕士，清华大学五道口金融学院EMBA，华中科技大学经济学博士，华中科技大学和河南交通投资集团有限公司经济学博士后，中央财经大学经济学博士后，中央财经大学、清华大学等博士后流动站、华夏幸福博士后工作站合作导师。

点评：创新点和推广意义：该项目将PPP模式应用于智慧城市项目，与传统政府单方面投资与运营相比，利用社会资本参与及运作效率的优势，提升了效率，促进提升城市运营和管理能力，提高了社会经济效益，较大程度增强了政府治理和服务能力，是提升智慧城市机制创新的有益尝试。

根据“四统一原则”，重视项目的前期统一规划统筹，减少信息孤岛，避免重复建设和后期返工。淮安市政府出台《淮安市“智慧淮安”PPP项目管理暂行办法》，为项目顺利实施、统筹管理、长期运转提供制度保证，具有较好的借鉴意义。

使用BOO的运营模式，降低委托代理成本；同时通过对超额利润分配机制进行合理设置，最大程度激发社会资本的积极性与工作连续性，在社会分享和风险分担机制上具有较大的借鉴价值。

在项目落地及推广借鉴时，建议：关注绩效考核具体落地方法，如将项目公司的回报、付费方式与技术更新及时性、智慧城市产品维护与服务效果等相关联，并关注公众满意度。

专家点评二：

陈民，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理。专长于城市开发PPP和投融资管理，在新城、产业园区、轨道交通、环保、大型基础设施、城市公共服务等领域有十余年的专业服务经验。著有《解密轨道交通PPP》《政企合作——新型城镇化模式的本质》等PPP领域的专业著作。入选国家发改委和财政部PPP专家库。

点评：城市建设过去的投入方向主要集中在传统的基础设施领域，而今天计算机和互联网技术日新月异，已经深入我们生活的方方面面，智慧城市也代表了未来城市建设的升级方向。

淮安智慧城市项目有几点值得我们借鉴：

强调了诸多领域的统筹规划、建设和运营。本项目建设内容涵盖了政务、教育、医疗、环保等多个领域，政府协调力度大，多部门共同参与，有利于建立统一的技术和数据平台，提高智慧城市系统的服务能力。

明确了数据信息的所有权归属政府所有。智慧城市建设未来还需要众多的市场主体共同参与，提供更加多样化的服务，这其中数据对其他参与主体的平等开放是基础，因此本项目将数据信息作为公共资源加以对待是十分必要的。

智慧城市的PPP模式总体上还处在试验阶段，收费模式也有待探索，本项目政府出资代表出资占比较大，亦有帮助地方政府平台公司转型探索之意，故而采用了BOO模式，有一定的特殊性，各地方在借鉴时也需要综合考虑本地实际情况。

江苏省淮安市智慧城市项目

（国家发改委第二批PPP项目典型案例之二）

（一）项目概况

1.项目基本情况

（1）项目名称：江苏省淮安市智慧城市项目。

（2）建设地点：江苏省淮安市。

（3）建设内容和规模：

江苏省淮安市智慧城市项目建设主要内容简称“418”工程（四大任务，十八项重点工程），就是围绕政府管理水平提升、惠民便民利民和产业结构转型升级，实施基础设施完善、资源共享交换、产业载体建设与民生服务促进四大任务，按照四统一原则（统一规划、统一建设、统一运维、统一管理）重点建设信息安全体系、数据共享交换平台、智慧政务、智慧教育、智慧医疗、智慧交通、平安城市、智慧环保、智慧社区、智慧旅游等十八项重点工程。本项目建成后，项目设施、软件的所有权为项目公司所有，项目数据信息所有权归政府所有。

（4）投资规模和结构

项目计划总投资8.85亿元，其中注册资本金4亿元，融资4.85亿元。

（5）资金来源

项目资本金由政府和社会资本方按照49%：51%的股权比例共同筹集，其余部分由社会资本方通过其他融资方式筹集。

2.项目建设背景

智慧城市就是运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能响应。其实质是利用先进的信息技术，实现城市智慧式管理和运行，进而为城市中的人创造更美好的生活，促进城市的和谐、可持续成长。

城市化进程的加快，使城市面临着交通、医疗、教育、就业、卫生环境、社会保障、公共安全等方面的挑战。在新环境下，如何解决城市发展所带来的诸多问题，实现可持续发展成为城市规划建设的重要命题。“智慧城市”是在物联网信息技术的支撑下，形成的一种新型信息化的城市形态，也是当前世界各国城市发展的重大战略。

自2012年国家住建部发布“关于开展国家智慧城市试点工作的通知”，到中央网信办提出新型智慧城市建设要点以来，全国掀起了智慧城市建设热潮，为进一步创新投融资机制，加快发展淮安市信息技术产业，鼓励和引导社会资本参与信息化项目，根据国家各部委关于促进智慧城市健康发展的系列政策，淮安市人民政府启动了智慧城市PPP项目。

江苏省淮安市智慧城市项目是淮安市“十三五”期间信息化建设的主要内容，对提升淮安市整体信息化水平和城市管理综合水平具有十分重要的意义。该项目于2015年被列为江苏省财政厅PPP试点项目，其社会资本合作方选择采购在第11届全国政府采购集采年会奖项评选中，被组委会评为“2015年度全国政府采购精品项目”。

3.社会资本方概况

本项目的社会资本合作方遴选采用了公开招标的方式，首先由淮安市经信委委托江苏赛联信息产业研究院编制项目的整体方案，然后根据该方案，淮安市经信委牵头实施社会资本合作方的招标程序，经江苏省采购中心面向全国公开招标，最终确定中兴通讯股份有限公司为本项目的社会资本合作方。

中兴通讯是全球领先的综合通信解决方案提供商。公司成立于1985年，是在香港和深圳两地上市的大型通讯设备公众公司。公司通过为全球160多个国家和地区的电信运营商和企业网客户提供创新技术与产品解决方案，让全世界用户享有语音、数据、多媒体、无线宽带等全方位沟通。中兴通讯的产品涵盖无线、核心网、接入、承载、业务、终端、云计算、服务等领域，具备智慧城市建设的能力，能为本项目提供物有所值的产品与服务。

本项目由政府方与社会资本方合资成立项目公司承担本项目的融资、建设、运营、维护等工作，合作期限为十年，其中建设期两年，运营期八年。淮安市人民政府授权淮安市经信委作为“智慧淮安”项目实施机构，同时授权淮安市工业发展投资控股集团有限公司作为该项目政府方出资代表，与中兴通讯股份有限公司共同组建项目公司，项目公司名称为中兴（淮安）智慧产业有限公司，其中政府和社会资本方股权比例为49%：51%。

项目合同、特许经营协议与运营服务协议由项目公司与淮安市经信委签署。

4.项目进展情况

本项目于2015年底完成社会资本合作方的招标程序，经公开招标确定中兴通讯股份有限公司为社会资本合作方；2016年6月，市委、市政府出台了《关于加快推进“智慧淮安”建设的实施意见》，项目亦取得了市发改委备案文件《关于中兴（淮安）智慧产业有限公司淮安市智慧城市建设项目备案的通知》（淮发改投资备〔2016〕4号）；2016年7月，淮安市经济和信息化委员会与中兴（淮安）智慧产业有限公司签署了项目合同、特许经营协议与运营服务协议；2016年9月，市政府办印发了《淮安市“智慧淮安”PPP项目管理暂行办法》（淮政办发〔2016〕128号）。

目前，人口库、数据共享交换平台、智慧城市全业务光纤网络与无线政务专网项目已经实施完成；智慧交通、智慧教育与平安城市项目自2016年11月启动以来处于续建阶段。

2017年1月，淮安市智慧办印发了《关于印发2017年“智慧淮安”PPP项目子项目建设计划的通知》（淮智慧发〔2017〕1号）,明确了智慧城市大数据中心、智慧淮安门户一期、智慧淮安城市运营管理中心、应急指挥系统、全业务光纤网、无线政务专网、警用无线网一期等29个项目为2017年“智慧淮安”PPP项目子项目建设计划主要内容，全年总投资规模约5.5亿元人民币。除智慧城市大数据中心、智慧淮安门户一期等29个项目以外，剩余的尚未启动的子项目的投资额度约为3亿元。

（二）运作模式

1.具体模式

根据项目运作方式的适用性分析，在满足国务院关于加强地方政府性债务管理的相关规定与相关部委对PPP项目操作的规范指南等条件下，本项目选择了“建设-拥有-运营（BOO）”的运作模式。

由项目公司（中兴（淮安）智慧产业有限公司）负责建设基础平台（大数据中心、基础网络、城市地理信息系统）、智慧教育、智慧医疗、智慧交通、平安城市、智慧环保、智慧社区、智慧旅游、一卡通、智慧政务、企业互联等淮安市政府主导的公共性基础性信息化系统。项目建成后，可利用大数据为淮安市各行业提供数据应用及服务，并通过项目建设，以智慧城市架构为载体，推动淮安市城市信息化发展。

在项目实施过程中，根据智慧城市信息化可持续发展的需求，项目特许经营期内增加的支撑载体建设亦可采用建设-运营-移交（BOT）的运作方式，新增的载体及服务需求以淮安市经信委与本公司另行签订的协议为准。

2.交易结构、投融资模式

淮安市智慧城市PPP项目总投资8.85亿元，其中资本金4亿元，计划融资4.85亿元。

本项目资本金4亿元由政府和社会资本方共同出资，其中：社会资本方（中兴通讯股份有限公司）出资51%，政府方出资代表（淮安市工业发展投资控股集团有限公司）出资49%。项目公司负责融资4.85亿，保证支付本项目设计、建设、运营管理等费用，并满足项目合作范围的要求。淮安市经信委应协调相关部门在合法的前提下，为项目公司融资提供相关的便利和支持，必要时出具相关文件和证明。申请融资时，淮安市经信委有协助和监督项目公司的融资申请、使用和偿还的权利和义务。

    本项目的实施模式如下图所示：

图1.项目实施模式图

3.回报机制

考虑到本项目的运营成本和收入来源的情况，本项目采用使用者付费与政府可行性缺口补贴相结合的回报机制，项目公司在特许经营期内负责项目设施的设计、融资、投资、建设、拥有、运营、管理、维护服务并优先通过使用者付费的方式收回投资，由于本项目投资额较大，且属于公益性项目，项目使用者付费收入不足以弥补项目建设投资，在使用者付费不足以覆盖投资和运营成本的情况下，由政府方以支付可行性缺口补贴的方式保障项目公司收回建设投资并取得合理回报。

（1）使用者付费

使用者付费来源于最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。在淮安市智慧城市PPP项目合作范围内，淮安市人民政府委托淮安市经信委授予项目公司特许经营权，在国家有关法律法规允许前提下，基于项目产生的数据资源进行应用开发和业务拓展等。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。本项目使用者付费收入主要包括在特许经营期内对项目的硬件设备、软件系统等设施进行运营、维护所产生的有政府各部门进行的服务付费和通过广告或其他创收手段产生的市场收入。

（2）可行性缺口补贴

在本项目使用者付费收入不足以使项目公司收回成本并获得合理回报时，本项目由政府方支付可行性缺口补贴的方式使项目达到合理的收益水平。

本项目可行性缺口补助的金额按照财政部公式进行计算，由合理利润率、折现率、项目运营成本、项目使用者付费收入确定。其中合理利润率为中标社会资本报出的合理利润率，中国人民银行公布的最新五年以上长期贷款基准利率上浮20%；折现率，取补贴支付当年淮安市地方政府债券收益率；项目运营成本根据实际发生数据进行审核确认；使用者付费收入包括政府使用者付费和非政府使用者付费收入，服务价格由政府进行监督控制。

4.主要风险分配框架

（1）风险分配原则

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

1）最优风险分配原则

基于“最有能力控制风险的一方承担相应的风险”的原则进行风险分配。一方对某一风险最有控制力，意味着其处于最有利位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，进而保证控制风险的一方用于控制风险所花费的成本最小。风险分配的目的是在政府和社会资本方之间实现最优分配，而非将风险最大化转移给社会资本方，如果风险分配不恰当，政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而使社会资本方付出更多的费用；或由于留存了社会资本方可以更有效管理的风险而承担更高的成本，进而降低经济和资源配置效率。不恰当的风险转移甚至还可能危及合同关系的长期稳定。

在受制于法律约束和对公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。

2）风险收益对等原则

本项目在风险分配时还应遵循风险与收益对等原则，既关注社会资本方对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利，即：高风险、高收益，反之亦然。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生。

3）风险有上限原则

由于PPP项目的建设、运营时间较长，一些风险可能会出现双方都无法预料的变化，风险发生时财务损失增加。为了保证双方合同关系的长期稳定，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由任何一方单独承担超过其承担能力的风险。否则，社会资本方可能无法保证公共产品和服务的供给质量和效率，政府方则可能拒绝履约，最终影响双方维持合作关系的积极性。

（2）风险分配框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目财务和运营维护等商业风险由社会资本方承担；法律、政策等风险由政府承担；项目审批手续办理、不可抗力等风险由政府和社会资本方合理共担。

5.合同体系

（1）法律主体

1）淮安市人民政府

系按照中华人民共和国法律正式组织和存续的，在国务院统一领导下负责组织和管理淮安市各项行政事务的地方行政机关。

2）淮安市经信委

作为本项目的实施机构，负责项目的前期准备、社会资本方招标等工作以及在运营期内对项目运营进行监督管理。

3）淮安工投集团

作为本项目的政府方出资代表，负责出资与社会资本方共同组建项目公司。

4）社会资本方

社会资本方应是在国内注册的法人主体，由社会资本方与政府方出资代表共同出资成立项目公司负责本项目的运营、维护、移交等工作。本项目社会资本方为中兴通讯股份有限公司（国有相对控股企业）。

（2）项目合同体系框架

根据同类项目一般经验，本PPP项目参与方包括：政府部门、社会资本方、运营单位、金融机构、保险机构等。项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。

1）PPP项目合同

PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是PPP项目的核心合同。

2）其他合同

①融资合同

从广义上讲，融资合同主要包括项目公司与资金提供方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。在项目贷款合同中一般会包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵押与质押、抵销、违约、适用法律与争议解决等。

②产品采购合同

产品采购合同由项目公司与设备提供商签署，主要用于约定相关设备采购、安装调试、保修维护等事项。

③保险合同

由于PPP项目资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。

6.主要权利义务的约定等内容

（1）主要权利

1）淮安市经信委的一般权利

淮安市人民政府授权淮安市经信委作为本项目的实施机构，具有以下权利：

①授予项目公司本项目的特许经营权。

②在遵守、符合适用法律要求的前提下，对项目公司履行本项目的投资、融资、设计、建设、运营、维护等义务进行监督和检查。

2）项目公司的一般权利

淮安市人民政府委托淮安市经信委授予项目公司特许经营权，特许经营期为10年。特许经营期内项目公司拥有对本项目内容进行投资、融资、设计、建设、拥有、运营、维护的独家权力，包括：

①设计、建设、运营和维护本项目，向使用者提供相关服务，并获得政府可行性缺口补贴及使用者服务费。

②在整个特许经营期内，拥有项目设施的所有权。

③自行解决上述事项的融资安排，并自行承担相应的费用和风险。

（2）主要义务

1）淮安市经信委的一般义务

①淮安市经信委应协助项目公司获得适用法律和有关淮安市人民政府部门许可的与履行本协议相关的税收和其他优惠。PPP项目奖补资金依照江苏省《政府和社会资本（PPP）项目奖补资金管理办法（试行）》执行》。其他类型的奖励、扶持资金不在本约定范围内。

②给予项目公司合理要求和本项目实施（包括其投融资、设计、建设、拥有、运用、维护）和有关服务所需的所有批文、必要的增信措施及相关的所有资料、建议和协助。

在项目公司提出适当且及时的要求后，淮安市经信委应尽最大努力协助项目公司从淮安市人民政府或其相关部门获得、保持和延续所需的一切批准。

③淮安市经信委应协助项目公司以不低于其他商业用户的条件，获得运营和维护项目设施所需的所有公用设施条件的供应，包括电、水、道路和通讯等。

④在不影响本协议其他相关规定效力的前提下，淮安市经信委不应干预项目公司的正常内部运营管理，除非因公众健康和公共安全以及履行其法定职责所需。

⑤淮安市人民政府委托淮安市经信委作为项目实施机构履行运营服务协议。

2）项目公司的一般义务

①项目公司应始终遵守所有的使用法律及协议的有关规定并接受淮安市行业主管部门的管理。项目公司应服从社会公共利益，履行对社会公益性事业所应尽的义务。

②项目公司应接受淮安市经信委或淮安市人民政府指定机构根据适用法律和本协议对项目公司运营和维护项目设施进行的监督，并为淮安市经信委或淮安市人民政府指定机构为实施监督，可以要求项目公司提供相关资料，包括

a.经审计的项目公司年度财务报告；

b.设备状况和定期检修的报告；

c.发生重大事故及其处理情况的报告；

d.其他依照适用法律和本协议要求需要提供的资料。

③遵循安全标准和环境保护的责任

a.项目公司应遵守在使用法律中规定的健康和安全标准。项目公司被视为始终充分了解使用的中国法律及各项国家和地方健康安全标准。

b.项目公司在运营期内，尽量减少场地的环境污染，严格执行国家和淮安市环境保护相关法律法规，并接受淮安市环保部门的依法监管。

c.项目公司必须根据谨慎运营惯例,经淮安市经信委批准的前提下，对淮安市现有信息化系统进行改进、调整或增加，改进成本应计入项目总投资，其信息化服务水平应符合运营服务协议的规定。

④项目文件的协调

项目公司应确保使融资文件、项目公司股东之间的任何协议、项目公司章程、项目协议及其他相关协议项下要求的内容以及其它由项目公司签订的与本项目有关的任何协议，同本协议的规定保持一致，并包含使项目公司能够履行本协议项下的义务所必需的条款和规定。

⑤税收及收费

项目公司应按照适用法律法规缴纳所有税金、关税及收费。在符合国家法律法规的前提条件下，淮安市经信委可协助项目公司获得优惠的税费费率。

（三）借鉴价值

淮安智慧城市项目区别于一般行业应用的条块化PPP项目（如智慧交通、智慧医疗等），站在全市一盘棋的高度将整个城市的智慧应用集中打包实现PPP运作，着重体现了顶层设计的理念，坚持“四统一”原则（即统一规划、统一建设、统一运维、统一管理），在市级层面整体推进智慧城市建设运营，避免了不同板块的重复建设与跨平台整合，从而提高了运行效率，降低了建设成本。实现政府服务水平提升、惠及民生应用和产业转型升级三大目标。

1.采用PPP模式的创新点

淮安智慧城市项目最大的创新在于采用PPP模式建设和运营，这种模式具有投入更高效、投资有盈利、资本会增值、撬动社会资本投入等优势，颠覆了一般意义上智慧城市建设“只重投入不重产出、只重项目不重产业”的传统模式，改变了政府单纯投入信息化项目无效益的被动局面。

2.示范价值

一是在智慧城市建设整体规划层面探索盈利模式，结合市场化的行为，改变政府单一付费的局面。从顶层全局设计的角度入手，改变单纯投资信息建设项目的现状，形成智慧城市产业；

二是彻底实现城市级智慧城市PPP，不留死角。以淮安市为整体研究对象，搭建城市级智慧城市建设工程，并全部采取PPP的模式逐步推进投资、建设和运营等工作；

三是政府高度重视，出台项目实施推进保障文件强力推进。淮安市先后出台了《淮安市政府办公室关于印发淮安市“智慧淮安”PPP项目管理暂行办法的通知》（淮政办发〔2016〕128号）和《2017年“智慧淮安”PPP项目子项目建设计划》等文件，保障淮安市智慧城市PPP项目的有效落地。

3.运作经验和体会

智慧城市建设是一个复杂的巨系统工程，需要遵循体系建设规律，运用系统工程方法构建开放的体系架构。通过树立“强化共用、整合通用、开放应用”的思想，采用“打通信息壁垒、铲除信息烟囱、消除信息孤岛、避免重复建设”的方法与策略，指导智慧城市的建设与发展。所以，项目公司在建设的过程中尤其重视“整合”工作，将梳理数据共享交换目录体系作为顶层规划的落脚点来加以实施。

除了技术层面的数据融通之外，对各子项目单位的主要负责人还要进行思想的沟通，采用市级层面的统筹建设，打破了各单位自主建设的惯有模式，难免触碰相关单位的眼前利益，这就需要政府层面建立相应的宣解动员工作。只有各单位主要负责人的思想认识与智慧城市整体规划思想保持一致，项目才会得到有序推进。

此外，还需建立相应的制度保障体系，如淮安市出台的《淮安市“智慧淮安”PPP项目管理暂行办法》，明确职、权、任务之间的关系，才能将项目做实，不因人事变动等原因导致烂尾或政绩工程。